營業稅改徵增值稅與結構性改革
2016年政府工作報告提出，從5月1日起全面實施營改增（營業稅改徵增值稅），引起社會各界高度關注。對營改增的認識應跳出行業、產業效應的經濟視角，從全域性、前瞻性的視角來觀察，即把營改增放在政府與市場關係、政府與社會關係、中央與地方關係這三個維度來考察，其產生的效應是牽引性的，也是輻射性的，可以有效推動國家治理結構的重塑。
營改增改革試點及其推進
營業稅和增值稅這兩個稅種有共通之處，都是在流轉環節的徵稅，有交叉或上下游環節之分，例如銷售機器設備時附帶軟件安裝，既有貨物銷售行為又有勞務提供行為，屬增值稅與營業稅徵稅範圍的交叉；而增值稅一般納稅人購買營業稅徵稅範圍內的勞務也是一種常態，對增值稅納稅人而言，不能抵扣進項稅，就會增加稅收負擔，對營業稅納稅人而言，營業稅全額納稅不能抵扣的特徵造成重複徵稅。因此，適用增值稅和營業稅兩套截然不同的系統，就會出現稅法適用性的困惑和增值稅鏈條中斷以及重複徵稅等問題。世界範圍內，對貨物的徵稅和對勞務的徵稅，基本上都是被納入同一稅種，說明貨物和勞務性質相同。近年來，國際上對勞務的認識和重視程度也在提高，去年10月5日以美國為首的12個國家達成的泛太平洋戰略經濟夥伴關係協定（TPP），其實質就是繼對國際貨物貿易規制的WTO規則之後，對國際勞務貿易規制做出的嘗試。
遵循中國改革“先試點後鋪開”的一般路徑，2012年1月1日，上海市率先開展營改增改革試點，囊括交通運輸業（不含鐵路運輸）、部分現代服務業（研發和技術服務、信息技術服務、文化創意服務、物流輔助服務、有形動產租賃服務、鑒證諮詢服務）兩大行業，徵稅範圍形成“1+6”模式。隨後，試點分地域和行業兩條主線延展。其中，“1+7”為納入現代服務業（廣播影視服務），“2+7”為納入交通運輸業（鐵路運輸）和郵政業，“3+7”為納入電信業。2016年5月1日起，營改增試點推至全國範圍內全行業、全覆蓋。
營改增改革試點之初，普遍的叫法是“增值稅擴圍”，但這一叫法不明確，容易被誤認為是擴大增值稅稅基、增加納稅人負擔，所以最終統一為營改增。如今，營改增早已走出稅制改革的圈圈，在中國經濟已經進入新常態，面對新的國際國內環境下，營改增站在了改革的風口浪尖。
營改增提升市場在資源配置中的決定性作用
隨著營改增試點的全面實施，增值稅取代營業稅，將兩者並行存在於二產業和三產業的流轉稅二元稅制模式轉換為一元稅制模式，增值稅覆蓋所有貨物、服務的生產、流通和消費。這使稅制中性化的程度得以提高，為市場在資源配置中決定性作用的發揮創造了更優的稅制環境。
營改增有利於產業分工細化。營業稅以營業額為稅基，按固定比例徵收，重複徵稅特徵明顯。營改增從制度上消除了重複徵稅，使內地流轉稅的稅收中性特徵進一步強化，降低了稅制對市場產生的扭曲性影響，企業不再為避稅而選擇“大而全”“小而全”的組織結構，也不再有購買服務不能抵扣的後顧之憂，從而促進服務業特別是研發等生產性服務業發展。這一方面細化了產業分工，拉長了產業鏈，另一方面，也解除了因重複徵稅而對服務業帶來的稅收抑制，同時，也擴大了服務業的市場，可促進服務業的生產和消費。
營改增有利於產業之間的融合發展，促進工業服務化。產業分工細化與產業相互融合發展是當前產業結構演變的基本趨勢，並不斷向工業服務化方向發展，推動產業結構高級化，提高全要素生產率。從工業文明的變遷看，以服務業為代表的三產比重超過二產是大趨勢。製造業購買服務，可以獲得增值稅發票作為進項稅額抵扣，與不能抵扣的情形相比，相當於給製造業提供了稅收激勵。營改增鼓勵製造業購買服務，尤其是生產性服務，如技術研發、技術轉讓和諮詢服務等，也有利於推動傳統工業向服務型工業轉變，促進工業服務化。
營改增有利於激發微觀主體活力，推動大眾創業和萬眾創新，給經濟發展注入新動能。營改增使得國民經濟生產、流通、服務的各環節稅收抵扣鏈條完整，從制度設計上徹底消除重複徵稅。在營改增試點全覆蓋的同時，徹底向消費型增值稅轉型，新增不動產所含稅收可以抵扣。增值稅擴圍和轉型，產生了疊加的減稅效應。截至2015年底，累計實現減稅6,412億元（人民幣，下同），預計2016年的減稅金額將超過5,000億元，而且在營改增後確保所有行業稅負只減不增。從降成本來看，營改增是典型的通過改革降成本，其稅收紅利具有長效性，這與通過稅收優惠政策短期降成本結合起來，可以實現改革效應與政策效應的疊加放大。另外，國際運輸、國際租賃、國際研發等出口勞務適用增值稅退免稅政策，也為降低相關服務成本，為企業走出去提供穩定的政策支持。
營改增能夠激發社會主體的活力
營改增看似稅制改革，屬經濟層面的改革，其實，也可以牽引社會改革，從而促進社會建設和改善民生，激發社會主體的活力。
營改增能夠有效促進就業。營改增的減稅效應，不只是在經濟降速條件下穩住存量崗位，也有助於新增就業崗位。服務業是中小微企業生存發展的主要領域，隨著服務業整體稅收環境的不斷改善，中小微企業的發展將會迎來新的春天。中小微企業蓬勃發展，不僅能夠提供更多就業崗位，而且也能提升就業質量，擴大正規就業。同時，企業成本降低，創業空間變大，通過創業帶動就業。
營改增有助於改善民生。營改增降低稅負的目標設計，優化了國民收入分配格局，提高了居民和企業在國民收入分配中的所得份額，現有實證研究也大多支持這一結論。而老百姓能夠“體感”的民生，無非是衣食住行的價格以及社會保障水平。增值稅是“價稅分離”的價外稅，營業稅是以營業額全額為計稅依據的價內稅，價內稅變為價外稅，必將帶來價格上的變動，結合營改增降稅負的初衷，預期價格將會有所降低，例如，按營改增政策，二手房交易稅負下降，將在一定程度上影響價格。當然，價格的變動還要受供需關係、供需彈性以及通貨膨脹等因素的影響。
營改增能夠促進產學研的結合。流轉稅二元稅制的消除，促使研發部門從“大而全”“小而全”的組織形態中獨立出來，使分工進一步細化。營改增對研發服務的稅收激勵，可促進科研院所的社會化和市場化，為其提供了更大的發展空間，從而推動產學研的融合。如果有事業單位體制改革的配合，產學研結合將會迎來新的發展階段。
營改增有利於推進創新驅動戰略實施。創新是社會活力的體現，也是引領發展的第一動力。創新主體，既有經濟主體，也包括社會主體。比減稅更重要的是，營改增對服務業的改革效應是擴大了各行各業對創新服務的需求。產品、工藝、管理和商業模式的創新體現在經濟領域，其需求會擴大到對社會領域、科研院所、教科文衛體提出新的需求，從而牽引其發展。從這個意義上看，營改增有利於培養大眾創業、萬眾創新的熱情，釋放全社會創業創新潛能，以社會活力的提高推進創新驅動，從而為創新驅動戰略的實施注入社會動力。
營改增牽引財政體制改革
營改增後，地方主體稅種缺失，倒逼財政體制（中央與地方財政關係）改革。如何重構地方稅體系，就成為首要問題。有觀點認為，營改增使中央從地方拿走了更多，可以通過調整增值稅分享比例來彌補地方財力的“損失”。但分稅制改革不是“分錢制改革”，稅制改革不僅會對中央地方財政收入分配關係產生數量上的調整，而且對中央地方稅源結構、稅收質量等都會產生重大影響。中央地方財權劃分，對地方政府行為將會產生重大影響。如果地方增值稅比例提高，從眼前看，可解決地方因營改增造成的短收問題，但從長期看，可能出現激勵不相容的後果。地方為了獲得更多財政收入，將會追求更大的投資額、上更多的項目，也就是可能走“招商引資”的老路，對經濟的整體轉型升級和結構調整帶來不利影響。營改增把財政體制改革帶到了一個十字路口。
中央與地方財政關係的重構，不僅涉及中央地方財力的分配，而且要對包含財權、事權和財力的財政體制三要素進行重新匹配組合。財權劃分上要綜合考慮稅權、費權、債權等，徹底調整中央和地方財權劃分範圍和方式。對中央和地方事權劃分進行調整，使廣義財權、事權劃分同步推進。結合轉移支付，綜合界定和測算地方財力水平和質量。
營改增為國家縱向治理結構改革提供了契機。營改增對中央與地方財政體制改革提出了迫切要求，而這恰恰是縱向國家治理結構的核心內容。與形成相對獨立的地方治理體系相適應，營改增之後的首要任務是形成相對獨立的地方稅體系，讓地方有一定的預算平衡能力。地方稅體系的完善既要發揮地方政府的積極性，又要體現轉變經濟發展方式、擴大內生增長動力的戰略方向，即在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的框架下，應構建主要以收入—消費為稅基的地方稅體系。1994年確立的分稅制財政體制框架下，增值稅是典型的中央與地方共享稅，營業稅是地方主體稅種，營改增改革打破了這種平衡，產生地方財權缺失。後營改增時代，需要打破教科書上的教條，從現階段中國的現實出發配置中央和地方稅種，尤其是構建與地方治理體系相適應的地方稅體系。目前來看，應逐漸提高所得稅比重，建立所得稅和流轉稅之間新的均衡。地方公共服務的提供具有“以足投票”的特性，地方政府對地方居民的消費加以課稅，能夠將地方稅收與地方公共治理結合起來。中國現行消費稅相當於增值稅的附加稅，是對部分增值稅徵稅對象的再課稅。除煙、酒等特許經營的消費品外，現行消費稅徵稅範圍內的其他污染品、奢侈品等的消費稅均可交給地方，並適度擴大消費稅的徵稅範圍。擬開徵的新房地產稅屬於財產稅，從廣義視角看，房地產也可視為消費品，這部分收入也應劃歸地方。
總體看，當前的結構性改革實質上是國家治理結構改革。財稅改革作為全面深化改革，也就是國家治理結構改革的突破口，是與財政作為國家治理基礎和支柱的定位是分不開的。營改增作為財稅改革的重要內容，放到國家治理結構這個大框架下來看，其牽引性、推動性、輻射性等是相當顯著的，說營改增牽一髮而動全身並非虛言。所以，我們對營改增的認識也應跳出行業、產業等經濟視角，而是基於國家治理結構重塑來看待，即從國家治理結構的高度來認識、完善營改增。
（劉尚希係中國財政科學研究院院長；孫靜係中國財政科學研究院博士後）