一道堅守愛國者治港的法律屏障 ——對人大釋法的學習與解讀
文｜饒戈平
11月7日,全國人大常委會就香港基本法第一百零四條作出了權威解釋，進一步闡釋了就職宣誓的性質、內容、程序要求,以及拒絕或違反宣誓產生的法律後果。這一釋法猶如醍醐灌頂,正本清源, 在香港社會引起重大反響。愛國愛港陣營歡呼這一護法反獨的強力法律武器,對招搖過市的「港獨」言行則不啻為迎頭痛擊。釋法的作用正在被香港社會消化吸收，人們較多地關注人大釋法的依據、時機及後續結果等問題，固屬必要,其實更值得重視的應該是深入領會釋法本身的豐富內涵及其深遠意義。
全國人大常委會香港基本法委員會委員饒戈平
全面準確地理解人大釋法
的法律內涵
人大釋法以基本法為依據，目的在於從宣誓條款入手解釋法律、釋疑解惑、確立完善的宣誓規範，維護基本法的尊嚴和「一國兩制」的正確發展方向。
宣誓的法律性質和定位。人大釋法指出，基本法第一百零四條規定的就職宣誓是一種法定儀式，是對參選或出任特定公職人員的一項憲制性要求和條件，是就職前的一項必經程序。這一做法符合國際慣例。眾所周知，要求以宣誓方式明確表達自己對所服務的國家和社會的政治效忠和政治誠信，是幾乎所有國家通行的對高級公職人員最起碼的政治要求，毫不過分。第一百零四條規定的就職宣誓，恰恰就是檢驗特定公職人員是否認同和具備政治效忠品質的一種法律儀式，具有強制性、公開性特徵，是就職前一道必須經過的坎兒，一塊繞不過的試金石。按照基本法和香港本地法律的要求,未經合法有效宣誓或拒絕宣誓,不得就任相應公職,不得行使相應職權和享受相應待遇，實屬正當。
宣誓必須有確定的誓詞。人大釋法指出宣誓內容是法定的，也就是說誓詞是不容選擇、不可更改的。宣誓人必須完整誦讀基本法規定的核心誓詞：「擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區」。從嚴格法律意義上講，這裡的「擁護」，當然包含著對香港回歸祖國的真誠擁護，對國家必要的尊重和認同，對作為香港憲制性法律——基本法的服膺和遵守。這裡的「效忠」，包含著對「一國兩制」下的香港特區的忠誠，對香港法治和繁榮穩定的忠誠。既然宣誓了擁護和效忠，就是表明宣誓者要承擔起對國家和社會的一種法律承諾。有必要強調的是，這裡所言的擁護和效忠，都處在一個共同的法律前提下，即香港是中國領土的一部分、屬於中華人民共和國的特別行政區，一國原則是香港最重要的憲制原則和法律原則。脫離了這一前提，整個誓詞就會成為無源之水、無本之木。不妨說，這一誓詞猶如套在宣誓者頭上的一個緊箍咒，信奉、遵守者欣然領受，違反者則如芒在背，渾身不得自在。
宣誓必須有相應的法定程序。人大釋法指出，宣誓過程必須符合法定的形式和內容要求，宣誓人必須真誠、莊重地進行宣誓，必須準確、完整、莊重地宣讀法定誓詞。這就是說宣誓是一種真誠、嚴肅的法定儀式，這裡的一言一行都是眾目睽睽下的法律行為，必須尊重程序、嚴守規範，不容虛假、不容兒戲。這樣的規定原本屬於政治常識，對公職人員而言更是最起碼的程序要求，本無需多講，但在今日香港卻不得不從基本規範開始做起或重申規矩。因為人們無法想像，一個本該神聖莊嚴的就職宣誓儀式竟然會被個別候任議員變成弄虛作假、戲耍公眾、侮辱國家民族、鼓吹分離主義的醜劇舞台，他們的表演顯然是對國家、對社會、對法律的公然褻瀆和辱慢，是對法定宣誓的拒絕，這樣的現象難道能夠聽之任之而不應該由法律加以規範和制裁嗎？因此人大釋法明確規定，宣誓人故意宣讀與法定誓詞不一致的誓言，故意用任何不真誠、不莊重的方式宣誓，都構成拒絕宣誓，他們的所謂宣誓無效，並立即喪失就任相應公職的資格。應該說，人大釋法正是彰顯了法律的強制性和權威性。
十二屆全國人大常委會第二十四次會議11月7日上午經表決，全票通過了《全國人大常委會關於香港特別行政區基本法第一百零四條的解釋》
宣誓必須有監誓人和監誓程序。人大釋法進一步明確了監誓人的職責和權利，要求監誓人既要確保宣誓的合法進行，又可對宣誓的合法性、有效性進行裁定，對於無效宣誓者不得安排重新宣誓。這一規定是保障整個宣誓過程權威性的必要舉措，澄清了監誓問題上的認識誤區，為當下和今後的監誓人職權立下了規矩，是一種必要的制度完善。
宣誓行為當然連帶著法律責任。人大釋法進一步明確了宣誓行為產生的法律後果。指出宣誓是一種莊嚴的法律承諾，對宣誓人具有法律約束力。宣誓人有義務真誠信奉並嚴格遵守法定誓言。宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之後從事違反誓言行為的，要依法承擔法律責任。這一解釋闡釋了基本法第一百零四條的題中應有之義，是對那些視宣誓為兒戲、以身試法的人們的嚴厲警告，但願稍有法律常識的人都不再會抱著僥倖心理挑戰、戲弄法律了。
全國人大常委會對基本法第一百零四條的解釋，全面闡釋了依法宣誓的法律內涵，明確樹立了宣誓的基本規範，既嚴格遵循了基本法的立法原意，也涵蓋了香港歷來有關宣誓的基本要求。人大釋法同基本法的規定具有同等的法律效力，而且應該視為基本法頒布時就已具有的含義。
人大釋法的意義和深遠影響
眾所周知，政治效忠，是各國對服務於國家和社會的重要公職人員通行的最基本、最重要的政治要求，而就職宣誓即是將這一原則轉化為他們公開嚴肅的法律承諾。基本法專門用一個條款來規定宣誓，用意即在於強調行政長官和重要公職人員必須承擔起政治效忠的責任，而人大釋法更是強調了經由宣誓儀式表明政治效忠的必要。政治效忠在不同國家有不同的內涵，在中國香港就是集中體現為基本法所要求的「擁護」與「效忠」，歸結為一句話，也就是人們通常所說的愛國愛港。愛國愛港原則是香港特區政治效忠的本質內涵。
香港中聯辦主任張曉明指出，全國人大常委會有關解釋出台後，香港主要輿論和主流民意都是擁護和支持的，在大是大非問題上廣大市民也是從不含糊的
這次人大釋法再次清晰地表達了一個重要信息，即中央和基本法願意並且能夠接受什麼樣的人來治理香港。中國收回香港、對香港恢復行使主權，難道會允許把香港交到那些反對國家、分裂國家的人手裡嗎？難道會坐視香港立法會成為鼓吹「港獨」、侮辱國家的舞台嗎？那是完全不可能的，那絕不是「一國兩制」的初衷。「一國兩制」下的「港人治港」是有界限和標準的，從一開始就被中央明確為以愛國者為主體的「港人治港」，就是要求治港者必須具備起碼的政治效忠。基本法有關行政長官以及行政機關、立法機關和司法機關組成人員的規定，就貫穿著由以愛國者為主體的「港人治港」的原則。只有堅持愛國愛港的前提和政治誠信，中央才有可能授權香港高度自治，「一國兩制」才可能在香港得到順利實施。可見愛國愛港者治港是一條不可逾越的政治紅線，也是「一國兩制」的一條政治底線。中央作為「一國兩制」的主導者、基本法的制定者，既有憲制性權利和義務要求香港高級公職人員宣誓和踐行他們的法律承諾，也有能力通過法律手段來堅守自己的政治底線，構築起愛國愛港的法律屏障。
這次人大釋法，釋疑止爭，張揚法力，是中央行使自己對香港憲制性管治權的又一次具體體現，對「一國兩制」的實施具有現實和深遠的意義。
人大釋法所涵蓋和釋放的基本法第一百零四條的法律效力，不單單是針對幾個違反基本法及其宣誓條款的候任議員而言，而是對第一百零四條列出的所有相關公職人員就職宣誓時的法律要求和約束，其效力顯然涵蓋了整個管治團隊。
人大釋法也不單單是針對候任就職的當選者或提名者而言，而是針對所有有意參選或出任相關公職人員的法定要求和條件，從而把第一百零四條效力範圍擴展到參選環節，因為參選和宣誓有著密不可分的法律邏輯聯繫。
人大釋法不單單是針對當前立法會的特定形勢而言，不是什麼臨時性措施，而是管今後、管長遠的法律規範，其效力時限與基本法相同。
人大釋法不單單是對香港憲制性法律——基本法的一種解釋，也包括要求香港本地法律予以落實。香港現有本地法律的規定凡是與人大釋法不一致的，應當作出相應修改，特區司法機構此後在審案過程中對基本法的解釋，也應當以人大釋法為准。
11月13日香港社會各界發起聲勢浩大的「反『港獨』撐釋法」大集會
從法律層面看，這次人大釋法在關鍵時刻維護了基本法和香港法治的尊嚴，確立了宣誓的規範制度，築起了一道堅守愛國愛港原則的法律屏障，不給「港獨」分子違法言行在立法會留下可乘之機、容身之地，打了一次快捷的法律仗。從政治層面看，這次釋法也體現了中央捍衛國家主權、堅守「一國兩制」底線的堅定立場和意志，那就是決不容忍分裂國家、破壞國家統一和領土完整的違法行為存在，決不允許挑戰和對抗基本法的權威與效力，對香港社會反對、遏制「港獨」的主流民意是一個極大的鼓舞，打了一次漂亮的政治仗。
人們注意到，這次人大釋法過程中，中央、特區管治機關、香港主流社會三位一體，共同致力於維護香港的法治，維護國家主權，展示出一種合力的特點，值得稱道。「一國兩制」包含著國家和香港的共同利益，「一國兩制」在香港的順利實施，端賴國家和香港特區的共同努力。
這一過程既不可缺少中央在「一國兩制」實施中堅強有力的主導作用，也必須充分發揮特區管治機關自身的主體作用，還必須依靠香港廣大市民的社會支持，三者缺一不可。人們有理由相信，只要這三股力量在「一國兩制」的旗幟下達成共識、形成合力，就沒有解決不了的難題，沒有不可跨越的障礙。
本文原載於2016年12月號《紫荊》。
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