特朗普政府謀對華匯率新策略

文｜香港 戴道華

特朗普政府謀不公平補貼策略

在競選期間，特朗普曾經威脅如果當選，在其上任首日就會把中國標簽為匯率操縱國，並向來自中國的進口徵收45%的關稅。然而，上任至今，特朗普一一兌現了其競選期間的其他多項承諾，唯獨對華匯率和關稅等政策卻仍然沒有動靜。近日，隨著兩國元首之間通電話，中美關係緊張的情況似乎有進一步紓緩。

然而，寄望特朗普政府在對華經貿政策上完全理性務實恐怕也不切實際。2月13日《華爾街日報》引述不具名的消息人士指特朗普政府其實正在考慮一個新的策略，既避免進行直接對抗，又對包括中國在內的美國主要貿易夥伴的貿易行為作出挑戰。具體而言，該策略不再標簽某一國為匯率操縱國，而是由美國商務部長把任何國家的操縱匯率行為定義為不公平補貼，那麽美國公司便可以向美國商務部就中國或其他國家提出反補貼的申訴。該策略是由白宮新成立的國家貿易委員會負責制訂，旨在制衡中國的同時又保持兩國關係穩定。而白宮國家貿易委員會主席Peter Navarro正是特朗普政府中就匯率和貿易最鷹派的人物，他之前甚至公開指責歐元匯率大幅偏低，德國從中大幅受益。

美國財政部一年兩次（4月和10月）發表關於美國主要貿易夥伴匯率政策的報告，該報告關於匯率操縱國的判斷需要同時滿足三個條件：一是其對美雙邊貿易盈餘超過200億美元；二是其經常帳盈餘超過GDP的3.0%； 三是其持續、單邊的匯市干預（指購買外幣、拋售本幣）在過去12個月期間超過GDP的2%。這些條件如果維持不變，可以預期將在今年4月份發表的報告當中，美國財政部依然無法指控中國操縱人民幣兌美元匯率，嚴格來說中國甚至連觀察名單（在過去兩份報告中曾滿足其中兩個條件，便會列入觀察名單）都不必上，因為中國將在連續兩份報告中都只滿足一項條件，即它對美國仍然錄得全球最大的貿易順差。除此之外，中國的經常帳盈餘在2016年第4季降至GDP的1.9%；中國的匯市干預旨在阻止人民幣兌美元更大幅度的貶值（而非加速它貶值）。

既然沒有充分理據標簽中國為匯率操縱國，但又想在匯率和貿易方面制衡中國，特朗普政府便要另謀出路，為中國度身訂做而修改匯率操縱國定義的遊戲規則是選項之一，惟無論怎樣修改都會將其他一個或數個美國的主要貿易夥伴同時拉下水，同時樹敵太多或會令美國難於應付。那麽上述的把操縱匯率重新定義為不公平補貼的策略便是另一個可能的選項。

相對於匯率操縱國的標簽，不公平補貼的對抗性有所降低；它並非只針對中國，其適用範圍更廣，可以涵蓋美國大大小小的貿易夥伴；惟其主觀性也更強，因為申訴的發起者是美國公司，歷史上美國公司針對外國的進口補貼向美國商務部發起的反補貼申訴不計其數。一旦勝訴，美國商務部便會向有關進口徵收重稅。該策略的創新之處是把匯率跟貿易補貼等同起來，比起原來的反補貼、反傾銷等又多了爭議性。最後，把匯率與補貼挂鈎恐怕並非完全是美國企業的行為，而應是美國政府的行為，它只是用了企業之名。

美國新策略將加強保護主義

從中國的角度來看，人民幣並不存在匯率操縱的嫌疑，因為要在貿易上取得額外的競爭力，要對出口有刺激，有關的匯率操縱是要令人民幣兌美元貶值，光是匯率貶值本身還不足夠，因為那可以完全是市場行為，匯率操縱還要有一國的外匯儲備持續增加來配合才成立，因為這才是官方不斷拋售本幣、買入外匯的主動行為。人民幣兌美元在過去3年確實持續貶值，但主要是資金外流的市場行為，中國官方的外匯儲備期間反而是不斷減少（而非增加），在2016年全年減少3,198億美元，2017年1月再減少123億美元，較歷史高位減少近萬億美元，可見有關的匯市操作反而是竭力紓緩人民幣的貶值壓力，與匯率操縱的方向剛好相反。

從美國的角度來看，其實在奧巴馬政府時期，同樣無法標簽中國為匯率操縱國，但就有考慮過是否把匯率跟貿易補貼挂鈎，雖然最終並沒有走這一步，但相信並非純是友好之舉，而是因為這種策略爭議性大，也有可能違反WTO的原則，而其他國家也可以用相同的理由對來自美國的進口發起申訴。即使如此，奧巴馬任內還是跟中國在貿易上時有摩擦，例如曾向中國進口的輪胎徵收高達55%的關稅，向WTO就中國提出過不下15次投訴等。特朗普能夠贏得總統大選，正是出於其反建制的立場，因此特朗普政府調整政策，做不到標簽中國為匯率操縱國也把匯率跟貿易補貼挂鈎，以兌現其競選承諾的機會還是頗高的。

除了白宮國家貿易委員會由強硬派Peter Navarro主理以外，特朗普內閣的財長Steven Mnuchin剛剛上任，而商務部長人選Wilbur Ross Jr.則仍然等候任命，他們對人民幣匯率的立場尚未十分明朗，但從特朗普的作風來看，財政部和商務部與總統在匯率上出現分歧的機會應該不大。此外，特朗普政府據報道還會加強對外國企業並購美國企業的監管，以保護重要技術，同時對美國企業對海外的技術轉移也將加強審查。據此，無論其就匯率和貿易的新策略以什麽方式落地，相信都會是加強、而非減少保護主義。

作者係中銀香港高級經濟研究員。原文刊載於《紫荊》雜誌2017年3月號。