全面準確地認識「一國兩制」

香港回歸已19年，外界對於「一國兩制」有各種評價，對其未來有各種期盼和預判。在香港，對於「一國兩制」也有不同的認識，近年甚至有極少數人叫囂「自決」「港獨」。中共中央總書記習近平在慶祝中國共產黨建黨95周年的講話中，號召人們要全面準確理解「一國兩制」。本文則重點討論什麼是「全面準確理解『一國兩制』」。

全面和片面相對，指方方面面（主要的方面）沒有遺漏。全面認識即不能只看到一面，看不到另一面，只看一點不計其餘。最好的例子是瞎子摸象的寓言。然而，並不是所有的面向隨便拼湊起來就能構成一個反映事物真實面貌的圖。所以，一種認識要成為全面的認識，就必須能夠找到各個面向和各個部分的比例和連接方式，這一點就是準確性。比如畫一個大象，不能把鼻子和尾巴放錯了位置，也不能把鼻子畫得如尾巴那麼小，或者把尾巴畫得如鼻子那麼大。

「一國兩制」是史無前例的創新

然而「一國兩制」並非一頭站在我們面前的大象，它既是確定的又是模糊的，既是具體的又是抽象的。「全面」在這裡的真正含義是兼顧國家與香港的利益，兼顧兩制各自的邏輯，而「準確」的意思是在對立的利益和背反的邏輯中尋求平衡。因此，我們要有歷史眼光，要在世界大格局中，在國家發展的大格局中動態地審視之，在比較中衡量之，要有平衡的價值觀。

 

“一國兩制”是史無前例的創舉，須全面準確地認識。圖為金紫荊廣場舉行升旗儀式

       「一國兩制」是史無前例的創新還是歷史上屢見不鮮的經略？要回答這個問題，就應該追問，人類歷史上的政治形態是怎樣的？什麼時候才出現一國一制？

 什麼叫「一國」？這個問題看起來簡單，其實很複雜。我們今天看到的世界各國都是民族國家出現以後的產物，民族國家也就是主權國家，而主權國家的本質就是制度統一。但是，民族國家的歷史很短，在西方先有城邦，後有帝國，然後在帝國瓦解的基礎上才出現民族國家。在此之前，既然不存在一國的前提條件，又怎麼稱得上一國多制呢？當然，如果把帝國叫做一個國家，那麼帝國對於外邦人的治理多半要因地制宜，甚至不給予公民待遇。

對於香港澳門，“一國兩制”中的“一國“指的就是中華人民共和國，沒有任何討價還價的餘地。圖為香港全景

 對於香港澳門，這個「一國」就叫做中華人民共和國，這一點沒有討價還價的餘地。香港的法律地位叫「中華人民共和國香港特別行政區」。如果談中國歷史上的「一國兩制」，那個「一國」是指什麼呢？從今人的立場言之，當然只能是泛泛而言的中國。可是，中國在歷史意義上存在許多政權，絕大多數叫王朝。到了清朝，因為要和沙俄簽訂《中俄尼布楚條約》才第一次採用的「中國」，但清朝的名號仍同時使用。此後中華民國才真正完全實現了中國與國號的重合。從共時的意義上說，在一個王朝存在的同時，往往還存在眾多國家。

秦以前，中國實行天下體系，即多個國家共存，共奉一個天子的體制。秦以前，要說多制當然是多制，但對於當時的人們來說，「一國」卻說不通，因此，說是實行「一國兩制」並不怎麼合適。不過，很重要的是，西周的天下體系對於後來的一國多制可以說是其靈感來源。

漢朝開通西域後，開創“都護” 制度。圖為唐朝安西都護府所在地，交河古城遺址

秦朝對於中國後來兩千年的政治存在方式最為重要。譚嗣同所謂「兩千年之政皆秦政」或毛澤東所言「百代皆行秦政制」，都是從批判的角度來說的，指的是專制體制。其實，這兩句話若從言者的語境抽離出來，完全可以被賦予更豐富、更重要的、更積極的內涵。秦政制，最關鍵的要素是主權，專制只是其負面。對比西方主權理論，秦朝是個主權國家，君主主權國家。主權具有永久性和絕對性，需要權力集中，集中就需要創新制度。秦朝的郡縣制是一種配套制度，後來的行省制與秦朝的郡縣制在理論上是一脈相承的。《史記，秦始皇本紀》：「一法度衡石丈尺，車同軌，書同文字。」這些措施是典型的主權權能。然而，要建立一套統一的制度談何容易，秦朝在原來的楚國所轄地區不得不因俗而治。

趙汀陽專門研究過中國是誰發明了一國多制的問題。他認為，真正確立一國多制的是漢朝。漢朝開通西域，開始直面眾多族群如何共處的問題。郡縣制的直接統治並不適宜於加盟的西域族群，於是漢朝發明了一種秩序延伸制度，稱為「都護」 ，即監護官制度。漢朝設立的西域都護府，相當於郡的地位，卻不是郡。都護府沒有太守（行政主官），只設都尉或校尉（軍事主官）。這意味着，都護府只是軍事監護單位，而不是社會管理單位。都護府的主要功能是軍事據點，駐軍屯田，看護西域，所看護的西域小國最多時達50個。 由於不具行政管理功能，都護府意味着不干涉西域各部族的自治秩序，只維護西域與中央王朝的加盟關係。都護府大概是中國最早的「一國兩制」秩序，其「羈縻」原則成為後來隋唐羈縻制度的基礎。

解決香港問題“一國兩制”無疑是最佳方案。圖為時任立法會主席曾鈺成早前在匈牙利Pázmány Péter天主教大學，以「『一國兩制』在香港的實踐」為題發表演講

十六國時期北方遊牧族群進入中原建立了並立割據的多個政權，治下漢人眾多，因此實行「胡漢分治」制度。匈奴劉淵的漢國最早建立胡漢分治，皇帝身兼胡漢兩族之共主，下轄兩套官員，分管胡人和漢人。基本格局是胡人當兵，漢人種田，胡官統軍，漢官管理經濟和社會，因此，胡漢分治同時就是兵民分治，於是把國家劃分為「軍隊」和「社會」兩個空間，雖是兩制，卻不是政治上的「一國兩制」，更像是社會分隔制度，或者說社會分治制度。

唐朝的羈縻制度則是具有政治性的創新，在某種程度上具有天下概念的古意。唐朝地域廣大，族群眾多，因此設立羈縻州作為中原「正州」以外地區的行政單位，其分治原則是有分民而無分土，是相當成熟而靈活的一國多制的制度安排。值得注意的是，唐朝的羈縻制度只是以中原為政治核心，卻排除了文化中心意識，是一個基於文化平等的政治制度，唐太宗也因威重德隆而身兼天子與天可汗雙重身份，成為農耕地區與遊牧地區的共主。唐代羈縻州轄區內的制度依照該地區民俗而定，擁有很大程度的自治權。羈縻州的自治程度各有不同，其中自治程度最高的是完全維持族群傳統制度，從行政主官到各級官員皆由本族人擔任，此類羈縻州的都督、刺史、都護之類皆為部族首領世襲；自治程度其次的是中央派駐監督官員；自治程度稍弱的是中央派駐行政官員與本地官員聯合管理。據譚其驤的研究，羈縻州情況十分複雜，皆根據具體關係而定，部分羈縻州因關係變得更為密切而轉為正州，也有部分正州隨情勢變化而轉為羈縻州，另有一些遙遠的羈縻州有名無實，並無實際控制，只相當於朝貢國而已 。

兩次經濟危機加上“沙士”之災，香港都能頑強度過，主要還是靠國家在背後支撐。圖為香港駐粵辦在第二屆中國──南亞博覽會舉辦「見．識香港」圖片展

遼實行蕃漢分治，北樞密院以契丹老法管理契丹人，南樞密院以漢法管理漢人。蕃漢分治沒有社會隔離的含義，並非胡漢分治的翻版，而是依俗而治。元朝制度則尤其複雜，大體上以蒙古制度為尊，同時附會漢法，多制並舉。明朝大致沿襲唐朝的一國多制，邊疆地區維持各族群的傳統制度，其中，元朝特為西南民族發明的自治土司制度在明朝進一步發展成為成熟制度。清朝繼承了明朝制度，在中原地區採用高度漢化的治理，在邊疆各地實行自治與中央監管的混合制度，在細節上又多有改進。大概言之，中國一直是多制的複合政治秩序：在先秦天下時代，是多國一體秩序；自漢以來，是一國多制。

不過，今天對港澳的「一國兩制」有其特殊的意義。一是在主權國家成為普遍的範式的前提下實行的，也就是在一國一制成為普遍規律的背景下實行的。二是，古代的一國多制是在一個相對封閉的體系中存在的，強勢文化對弱勢的地方風俗、主體制度對地方制度多少都有一種傲慢和偏見，而當代與國家主體制度——社會主義制度相對立的資本主義制度，不僅僅是個地方制度，而且是與西方世界相通的，在世界範圍內屬於主導型制度，所以中央奉行的制度和文化相對於特區不存有傲慢。因此，在一國之內的特定區域實行資本主義，其實是把世界主導制度納入中國，具有極強的開放性。香港的法律也屬於普通法，和世界普通法地區相通。這需要膽略和智慧。哪個社會主義國家也沒有這樣做過，哪個資本主義國家也沒有在其國土內容許一個地區實行過社會主義。如此看來，豈非史無前例乎？第三，過去邊疆能治則治，不能治理就開戰，誰輸誰贏完全取決於軍事實力，從結果來看，最終都免不了一戰。香港的情形不同，雖然地處邊陲，但絕大多數的人口是中國人，國家不是以武力征服收復香港的，而是通過外交手段和「一國兩制」實現的，國家治理香港也不會訴諸武力。

我們仍要追問，「兩制」是用來解決什麼問題的？為什麼只有實行“兩制”才能解決那些問題？歷史上人類是否碰到過類似的問題，他們是怎麼解決的？香港問題和歷史上的外族征服中原或者中原征服邊疆外族的問題有什麼不同？

當我們這樣追問的時候，我們似乎把制度當作了國家的工具——國家為本體，制度為用。然而，國與制的關係並非如此簡單，國家本身是一種制度。一般認為，國家包括三個要素，領土、人民、主權。主權體現為政權和制度。一國，不能局限於領土，一個地區無論其自治程度多高，如果還要算作一個國家的組成部分，就必然在底線程度分享國家制度。在這個意義上說，「一國兩制」或一國多制，是相對的，有限的。如果沒有底線的制度認同，就不是一國了。就連古代的朝貢體系也得共奉中原皇帝為屬國的天子，英聯邦現在還如此。

人們往往過多地說「一國兩制」，而忽視了基本法上對香港的準確定位。在法律上，香港是國家的一個行政區，直轄於中央人民政府。什麼叫行政區？就是古代的行省制度。什麼叫直轄？字面意義就是直接管轄。元朝的時候有個說法叫「腹裡直轄」。當然，香港是個特別行政區，實行高度自治。直轄的行政區與高度自治是存在緊張關係的，這種緊張關係在實踐中會衍生出許多難題，但至少它明確地解決一個問題，中央對香港實行的方針在觀念上不是古代的帝國治邊經略，香港不僅沒有「自決權」，就連「自治權」也是中央授予的而不是固有的。

“一國兩制”是國家長遠的戰略，無論香港管治遇到多大的困難，我們都要堅持“一國兩制”不動搖。圖為鄧小平一生的豐功偉績圖片展早前在香港舉辦

「一國兩制」的精神構造有什麼奧秘？

「一國兩制」是個奧秘，也是個憲法難題。我們要認識到它的兩個方面，一是其革命性的創造，這方面讓人產生心曠神怡的美好想像；二是「兩制」的二律背反，這方面又令人不知所措。

（一）兩制對峙的理想圖景

資本主義和社會主義的對立，是二十世紀國際政治的常態和基本特徵。當年，解放軍完全可以跨過深圳河，但沒有這樣做。國家當時的策略是「長期打算、充分利用」。留住這個視窗，就是一步活棋，在西方嚴密封鎖中國的時代，香港還是起了不可替代的作用的。「一國兩制」和特別行政區的設想剛剛提出來的時候，其政治地理空間概念的意義並未充分顯現，待到香港澳門回歸時，世界的政治版圖上社會主義國家所剩了了，中國成了唯一的社會主義大國。中國用「一國兩制」把兩種對立的制度改造成一個並存結構，含攝於一國之內，使中國進入一種兩制並存互動的新常態。這種格局有利於中國，也有利於世界。「一國兩制」的構想、特別行政區的創設，客觀上有望實現對中國古代天下模式與現代主權理論的揚棄，使中國從一個封閉內斂的主權國家逐步演化成一個自信的「內攝天下模式的主權國家」。

兩制並存是一種意義深遠的制度設計，對國家和香港的長遠發展具有重要的戰略意義。由於香港回歸實適國家改革開放，經濟制度的不同不僅為合作創設了一個制度空間，使國家在資金、管理技術、經濟立法諸多方面從中大獲其益，更重要的是把一個發達的資本主義活體安置於主權範圍內供國人全面認真地觀察、研究、體驗和反思。如果沒有香港發達的資本主義經濟和完善的經濟制度，我們將難以想像中國經濟起飛會如此神速。實踐證明，用社會主義包容局部的資本主義，整體上無害於社會主義，反而更有利於國家的改革開放，有利於國家借鑒資本主義。十八九年後回頭看，大抵一半是機緣和國運，一半是膽略和智慧。

在當今這個世界，我們註定要和資本主義共存。中國夢，天下夢！我們不僅要和資本主義和諧共存，還要順勢而為，有天下擔當。「一國兩制」是個學堂，在這個學堂裡中國將重新演繹天下主義。由斯觀之，“一國兩制”是國家長遠的戰略，無論香港管治遇到多大的困難，我們都要堅持「一國兩制」不動搖。同樣，中國實行社會主義對這個世界是有利的，它可以讓世界知道還有一種不同於資本主義的制度在有效地解決人類共同面對的問題，彼此相互借鑒。

（二）「一國兩制」內含的二律背反

「一國兩制」超越了現代國家同質性原則。一個國家要成為一個國家，必須建立在最起碼的同質性基礎之上，最重要的有兩個方面，一個是人口的民族同類性，另一個是政治原則的同類性。筆者有一個說法，叫兩制並存內含若干二律背反。這裡所說的二律背反說的是社會主義政治的運行規律和資本主義政治的運行規律之間相互排斥，國家主權和地方高度自治之間相互排斥的緊張現象。二律背反造成一種類似法律中的疑難案件的局面——要麼沒有正確答案，要麼存在多個正確答案，難以選定。也就是說，在一個具體問題上，按內地社會主義制度的原則和按資本主義的原則可能會有不同的解決方法。從上述兩個二律背反還可以推演出若干個的具體的二律背反。

需要指出的是，這些二律背反是「一國兩制」與生俱來的內在矛盾，除明顯觸犯法律外，有時很難簡單地說誰對誰錯，因為兩種制度各有其規律，共存互動於一個主權範圍之內。發生衝突怎麼辦？這就需要包容。

評價「一國兩制」是否成功的標準

要判斷50年之內「一國兩制」是否成功，就要設定一套科學的標準。一個可資參照的文本是《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，白皮書第三部分陳述了各項事業取得的全面進步，包括：1、權利自由得到充分保護；2、民主政制依法穩步推進；3、經濟保持平穩發展；4、社會事業邁上新台階；5、對外交往和國際影響進一步擴大。五個方面是不是完整？排序是否適當？白皮書不失為一個重要的參考，但還需結合其他官方論述、港澳社會的話語以及當下發生的事情，需要在政治理想主義和現實主義之間找到平衡點。標準既要符合基本法，具有可行性，還要反應人們的理想和願望，具有前瞻性。筆者嘗試歸納出三組，共六個方面，或者說六大價值目標：穩定與繁榮、法治與自由，自治與民主。

這些價值之間無疑既有交叉也有矛盾。穩定依賴法治，穩定也與自治的外在意義，即與中央—特區關係相聯繫，與民主化的過程相關。繁榮與自治、法治、自由都相關，在當下，民主運動也與繁榮相關，但可能是負相關。法治是「一國兩制」的一個內核，與自治具有深層次的內在聯繫。自治與自由更是緊密，可以說之所以實行高度自治就是為了保障特區居民的權利和自由。民主與法治、穩定、繁榮都可能存在緊張關係。這些複雜的關係，本文不詳細闡述，筆者這裡所說的標準，只是一種經驗的歸納和理性的提煉，僅具有知識的和思想的意義。希望這些歸納和論述對於人們思考「一國兩制」的實踐有所啟發。

人們在衡量「一國兩制」是否成功時除了根據價值觀作出判斷外，還有一個簡單而自然的心理趨向，那就是比較。怎麼比？一個是和回歸前比，一個是和國際社會比，還有一個是和內地比。有些人認為，回歸以後經濟增長不大。這就需要分析1970年代以後香港為什麼發展那麼快。靠什麼？不就是靠內地嗎？內地全面改革開放後，不再單純依賴港澳了，香港的發展速度慢了下來是正常的。而且，如果和世界資本主義經濟體相比較，香港兩次經濟危機加上「沙士」之災都挺過來了，靠什麼？都是國家在背後支撐着。這些年，內地發展迅速，香港人原來的優越感漸漸減低，這是正常的現象。美國英國歐盟看着中國也眼紅。都是中國人，看到國家發展強大、「同胞發財」應該高興才對，難道你們願意看到國家落後衰弱、內地同胞繼續過窮日子，在國際上被人看不起嗎？

筆者認為正常的思維邏輯，第一步是弄明白香港問題是什麼，第二步看「一國兩制」已經成功解決了哪些問題，第三步看哪些問題沒有解決，在「一國兩制」的框架內是否可以得到解決，如果不能解決，是否有更好的辦法。簡單地說，香港問題因時而異，回歸前是兩大問題，一是收回領土，二是尋找基本的制度共識。「一國兩制」無疑是最佳方案。回歸以後，香港問題分外部問題和內部問題，外部問題包括國際定位和與國內的關係，內部問題包括政治權威建構、經濟發展和社會矛盾。總的來說，回歸以後，「一國」是不容置疑和不容挑戰的，但國家認同是一個長期的過程；經濟問題和社會矛盾與「一國兩制」關係不大，不僅不應嫁禍於「一國兩制」，反而應該感恩之。

解決香港問題 須堅持「一國兩制」

筆者要質問的是，難道香港不回歸，就不會出現經濟問題和社會矛盾了嗎？！所以，我們不應該把負面問題的矛頭指向「一國兩制」。總不至於把自己長得胖瘦、醜陋，把失戀也怪咎於「一國兩制」吧。「一國兩制」不能承受本不該承受之重。

回歸以後最根本的問題是什麼？筆者認為是政治權威的建構。以前英國殖民統治，華人很難進入政界高層，很少有人質疑權威。回歸以後，港人治港，真要自己當家作主了。誰有權威？誰都沒有當然的權威，其結果就是，誰也都是權威。這樣的局面怎麼辦？只有民主一條路，那就選舉吧。任何其它的制度都是過渡性的，但過渡是需要時間的。政治權威的建構確實遭遇困難和挑戰，但不是不可解決的。不存在比「一國兩制」更好的憲制安排。香港有一個東西雖然還在摸索，卻是其它地方無法取代的，那就是可以成為一個資本主義民主的試驗田。這需要港人有正確的民主觀，反對派早前捆綁否決政改方案，就是明顯缺乏政治智慧。發展民主哪有一步到位的？筆者曾經辨析過道變和術變。什麼意思呢？實行普選是道變，以後的改進、制度的完善是術變。普選一旦啟動，它就會順着自己的邏輯走，選舉之術自然會完善起來的。

作者係北京大學法學院教授

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