香港「十大基建」計劃反思與展望

香港特別行政區前行政長官曾蔭權於2007年發表的《2007至2008年度香港施政報告》中，提出「十大建設，繁榮經濟」的概念，並在5年任期內（至2012年6月30日）致力推動十大基建工程全面展開，現在一般稱為「十大基建」計劃。然而現今只有七個項目開展了工程，總投資額也超過3,000億元（港幣，下同），高出當年估計的2,500億元，而且當中的投資額可能會繼續飆升，遭到社會及媒體質疑。仔細分析能夠發現，目前「十大基建」面對的問題是經濟政策滯後，引發基建工程滯後，導致嚴重超支。本文旨在反思目前這些工程所遇到的問題，以及展望一下未來這些工程對香港經濟發展的意義。

公路是城市重要基建項目之一。「十大基建」計劃涵蓋兩個道路基建——屯門西繞道及屯門至赤鱲角連接路以及港珠澳大橋。圖為香港重要交通幹線東區走廊

計劃具前景 助打造新增長

「十大基建」計劃包括（一）地鐵南港島線；（二）地鐵沙田至中環線；（三）屯門西繞道及屯門至赤鱲角連接路；（四）廣深港高速鐵路香港段；（五）港珠澳大橋香港段；（六）港深機場合作；（七）港深共同開發河套；（八）西九文化區；（九）啟德發展計劃以及（十）新界東北新發展區。計劃涵蓋兩個道路基建——屯門西繞道及屯門至赤鱲角連接路，以及港珠澳大橋。另四個區域發展包括市區的啟德發展計劃、西九文化區、新界的東北新發展區，以及邊境區域的港深共同開發河套。還有四條鐵路的發展，包括市區的南港島線、連接市區和新界的沙中線、連接內地的港深機場鐵路，以及廣深港高速鐵路香港段。事實上「十大基建」計劃是建基於「香港2030：規劃遠景與策略」發展研究報告中，而所有基建項目預計會在2013年至2030年分階段竣工。當年估計該計劃耗資逾2,500億，約等於當年香港GDP（1.6萬億）的15%，在基建進行的10至15年間，預計每年可為香港經濟帶來約1%的增長。當年更估計基建全面落成後可為香港經濟每年創造逾1,000億元的增加值，約等於去年香港GDP（2.4萬億）的4%。從香港今年經濟增長預測為1%至2%的角度來分析，這個「十大基建」計劃非常具有前景。

 

南港島線(東段)將為前往港島南區的乘客提供另一種交通選擇。圖為南港島線（東段）列車

經濟識別滯後致工程造價飆升

「十大基建」計劃的經濟政策滯後具體可分為三大類，分別是識別滯後、行政滯後與成效滯後。政策滯後的結果是出現經濟政策與經濟周期的錯配，降低了經濟周期穩定政策的有效性，甚至可以破壞經濟穩定。經濟的識別滯後問題，可追溯至2007年的次按危機，進而發展成2008年的金融海嘯，其後2009年更引發歐債危機。不少評論認為政府為了應對經濟期下行，透過大興土木，刺激經濟，加速十大基建工程的展開。廣深港高速鐵路香港段於2010年1月展開，南港島線東段工程於2011年5月展開，港珠澳大橋香港段於2011年11月動工，以及沙田至中環線於2012年6月展開。可惜的是，當年政府未能識別香港經濟能夠迅速復甦。數據顯示，本地生產總值實質增長由2009年的2.5%，迅速上升至2010年的6.8%。在香港經濟明顯復甦時，2011年十大基建工程卻迅速展開，變成了過度刺激的建設經濟政策，最終破壞了經濟的穩定性。數據顯示，本地固定資本形成以實質計算的按年變動百分率由2009年的3.5%急增至2011年的10.2%，出現基建工程競逐其他行業資源的現象。加上失業率急跌，由2009年的5.3%急跌至2011年的3.4%，接近全民就業的水平，顯示經濟已完全復甦。「十大基建」計劃，無形中變成了額外工程，競逐有限的工人和資源，結果在工人不足及原材料費用急升的情況下，令各項工程的造價成本飆升。再者，現屆政府未能識別2011年已出現工人和資源相繼不足的問題，反而全力覓地建屋。此舉促使樓宇及建造固定資本形成按年變動百分率由2010年的5.7%飆升至2011年15.7%。更甚的問題是，2006至2010年的平均樓宇及建造固定資本形成按年變動百分率只是0.08%，但2011至2015年的相關五年平均數大幅升至6.14%。建築行業在2006至2010年已出現人才流失的情況，但當時沒有留意，結果到了2011至2015年「十大基建」大力展開時，便出現了工人青黃不接，已轉行的工人不再回來，年輕人不願入行。因此建築界有「一時餓死，一時飽死」的說法，來形容現在人手嚴重不足的情況。

過往香港進行大型工程如1997年前的新機場興建，基本上是從外地輸入勞工，解決了人手不足的問題。可惜在現今的政治環境下，輸入勞工已經變成了「燙手山芋」。就以最近的事例來說，在今年5月，勞工處建議輸入554名港珠澳大橋外勞，徵詢勞工顧問委員會意見時，絕大部份勞方委員反對其中426個名額，只同意輸入128人。而香港目前正處於全民就業狀態，建築工人從何而來？近年大多數基建工程，都出現聘請建築工人困難的現象，無建築工人可用，工程自然不斷超支和不斷延誤。屬於國家級重點工程的「港珠澳大橋香港段」的估算造價，就由原先的304億元增至近359億元；「西九文化區」的估算造價，由最初的216億元增至471億元；「機場第三跑道擴建工程」的最新造價估算，已較2011年預算超出逾50億元，高鐵香港段的估算造價亦已經由最先的650億元飆升至853億元。

理論上政府在推動大型基建時，應配合經濟周期，盡量於經濟不景氣時展開工程，一方面可改善失業、刺激經濟，更可節省成本。但實際上在世界各地，出現經濟周期與基建工程錯配是一個普遍的現象。香港本是一個細小開放型的經濟體系，容易被世界各大經濟體系的經濟波動波及，因此更難識別經濟周期的長短和影響力，所以面對經濟周期識別滯後的問題更為嚴峻。過去香港使用的是市場主導和積極不干預政策，由市場自行適應經濟周期，可是隨着香港的民主成分增加，市民對政府有所訴求，政府為了回應市民的訴求，順理成章便推出改善民生的基建項目，以及全力覓地建屋。民主始終需要大量的時間來協調，因此出現了第二個滯後問題，就是行政滯後。

 

佔地逾28公頃的啟德體育園是啟德發展計劃重要項目之一，將興建可容納5萬名觀眾的主場館，舉辦大型國際足球及欖球賽

行政程序繁瑣拖慢工程進度

行政滯後的出現，是指在識別經濟問題後，準備採取某種應對政策時，出現了政策無法得到快速行動的配合的問題，這是因為在行政過程中必須協調各持分者的訴求。近年政府的基建工程要經過城規會、屋宇署等多個部門審核，內部程序已屬繁瑣；為了平衡民生、環境和生態保育等問題，還須進行多次公眾諮詢，以及修訂基建工程的計劃。行政程序大大拖慢了基建工程推行的進度，自然出現基建工程行政滯後的現象。以新界東北新發展區為例，1990年的「全港發展策略檢討」內已識別香港地少人多、面臨住房供應不足和無地建屋種種問題，須開發足夠土地以滿足香港市民的住屋需求和社會的發展需要，因此提出古洞北、粉嶺北和坪輋/打鼓嶺三個地段的發展概念。1999年政府開始諮詢公眾有關「新界東北規劃及發展」計劃研究，可惜2003年「沙士」（SARS）襲港，經濟陷入谷底，計劃被迫擱置。到了2007年，規劃署推出《香港2030：規劃遠景與策略》時，新界東北新發展區再被列入基建項目，2008年土木工程拓展署聯同規劃署委聘顧問，展開「新界東北新發展區規劃及工程研究」，訂立規劃及發展綱領，並展開第一階段公眾參與諮詢。在2009年底就新發展區的「初步發展大綱圖」展開了第二階段公眾諮詢，當時開始有村民反對該計劃。在2012年展開新發展區的「建議發展大綱圖」收集公眾意見時，開始出現收地賠償是否公平，香港「被規劃」、持份者「個人利益」相對「公眾利益」重要性，以及是否「有官商利益輸送」問題等激烈討論。在2013年政府為「建議發展大綱圖」作出修訂和定稿，到了2015年城規會通過修改後的發展大綱，並終於開始展開工程。由1990年發現問題並提出新界東北發展的概念，到2015年工程開展，行政滯後長達26年。而還有部分「十大基建工程」項目，目前仍然處於行政滯後中。例如「港深共同開發河套」概念，現在仍處於專責小組會議、通過工作章程、聽取工作進度報告、就下一步工作安排作出討論等事務性相談中，尚未有具體行動。而另一個合作計劃「港深機場鐵路合作」，就因為工程複雜、技術問題、造價昂貴和預計客量不足等原因，已於2014年擱置。

 

位於赤臘角的香港國際機場是香港重要基建工程，歷時九年方交付使用

大型基建歷時十年八載屬正常

另一方面，即使工程能夠開展的項目也會出現行政滯後的問題。例如港珠澳大橋於2011年進行前期工程時，東涌「朱婆婆」就「提出」司法覆核，挑戰大橋的環評報告。當時高等法院判政府敗訴，其後雖政府上訴成功，但工程進度出現延誤，亦導致大橋香港段工程費用增加約65億元。此外，基建工程進行期間亦可能出現各種始料不及的意外情況，例如港鐵沙田至中環線，施工期間沿途地下屢次發現珍貴文物，結果又導致工程再延誤。

世界各地的基建工程出現行政滯後是一個常見現象，大型工程歷時十年八載屬於正常。就以香港回歸前興建新機場為例，1989年時任港督衛奕信在施政報告中提出「香港機場核心計劃」，此計劃內的多項工程與「十大基建」項目十分類似，當中包括（一）赤鱲角機場；（二）機場快線；（三）青馬大橋；（四）西區海底隧道以及（五）三號幹線等計劃。在規劃和實行的過程中，遇到極大爭議，必須協調各持分者的訴求。1991年，中英兩國就興建新機場終於達成諒解，工程得以啓動。新機場最終在1998年啓用，整個計劃用時9年才完成。「十大基建」比「香港機場核心計劃」規模更大，需要動用的資源更多，涉及的持分者更廣，因此再出現行政滯後事宜，基本上實屬合理的。

 

港珠澳大桥工程完成後將成為世界最長的跨海橋隧結合三線雙程分隔車道，亦是連接珠江三角洲東西兩岸的優質全新陸路通道。圖為港珠澳大橋香港段工程

反對派「拉布」致行政滯後惡化

然而目前令人擔憂的問題是，今明兩年正值立法會選舉和特首選舉，政治環境極可能影響審批工程撥款的時間，加劇了行政滯後的問題。立法會審批工程撥款時間不斷拖延，其主要原因是小部分議員利用議會議事程序「拉布」，拖慢審批進程。比如港珠澳大橋54.6億追加撥款申請於2015年初提出，反對派「拉布」耗時達1年，令議案於今年初才獲立法會通過。比「拉布」更嚴重的問題是，立法會近來屢次發生因議員出席人數不足而「流會」的情況，本屆會期立法會已流會多達10數次。根據立法會資料，今屆立法會，小部分議員不斷要求點算人數，總計多達1,100多次，浪費會期超過38日。立法會財委會審批撥款項目的平均時間，在過去兩年急增了2.8倍至現在的3.21小時，工務小組審批工程的平均時間飆升了4倍至現在的2.17小時。現時一項工程項目由取得事務委員會支持，到財委會批出撥款，平均需時9個月時間，較去年增加了3個月。由此看來，行政滯後的問題愈來愈嚴重。

 

西九文化區將發展為全球最大型的文化區之一，集藝術、教育及公共空間於一身。圖為西九文化區藝術展

「十大基建」創造經濟活動平台

政策滯後的第三個類別是成效滯後，以為在基建完工後，經濟成效需要一段時間方可體現。由於基建工程出現延誤，香港已經歷了一個經濟盛和衰的周期，難免現在有人質疑「十大基建」的成效。不少評論認為「十大基建」是刺激經濟的逆周期政策，但這只是一個美麗的誤會。在2007年「十大基建」推出期間正值經濟下行，政府順應時勢加速基建工程的展開，因此「十大基建」被誤會為刺激經濟的逆周期政策。但「十大基建」工程本身是建基於《香港2030：規劃遠景與策略》，工程的主要目的是要配合香港長遠的經濟發展，因此「十大基建」的成效必須從長遠規劃的角度來分析。「十大基建」以三個發展區為中心，分別為西九啟德發展區、新界東北新發展區和港深共同開發河套，再用大橋、鐵路和幹線，從海陸空三方面，把基建發展區與周邊區域和世界各地連結，創造出一個新的經濟活動平台。

 

西九文化區展覽內容豐富多彩，圖為文化區大型充氣藝術裝置展之仿古蹟巨石陣

西九文化區有助旅業新增長

旅遊業是香港四大經濟支柱之一，現在卻面臨嚴峻挑戰，內地遊客開始減少，直接影響旅遊零售相關行業。在2017至2019年間，西九文化區將陸續投入服務，其戲曲中心及「M＋視覺藝術博物館」將可成為香港在文化旅遊方面的新焦點。西九文化區可舉辦更多適合不同國家旅客參加的活動，吸引更多不同類型旅客，也可達到旅客分流，有利旅遊業轉型。再者，香港的下一個目標是發展高科技，由於香港缺乏高科技產業，大多數科研成果未能產業化。港深共同開發河套發展，能把香港的科研成果與深圳的高科技創新產業對接，推動香港科研產業化，有利於經濟向高新科技發展轉型。加上香港擁有先進的資本市場，以及制度與國際接軌，河套發展必將為香港高科技發展作出貢獻。香港地少人多，面臨房屋供應不足，新界東北新發展區正是應對方法。加上大橋、鐵路和幹線把發展區連接，例如港珠澳大橋連接香港、澳門和廣東省珠海市，建成後會形成一個連接三地的「經濟生活圈」，開闢一個龐大的零售業市場。

雖然「十大基建」經過多番延誤，但由於基建工程規劃是以長遠發展為目標，所以經濟效益並未消退。至於實際的經濟成效，則要由市場來決定。香港是一個經濟自由的體系，政府的作用只是創造一個經濟活動平台，迎合經濟發展的需要。至於如何活用「十大基建」所創造的經濟平台，則是市場的責任。可以說，「十大基建」關係到香港解決居住問題，關係到香港解決經濟轉型的問題，關係到配合經濟發展的需要。無論是政府決策者還是立法會議員，抑或者關心香港經濟前景的各界人士和普通市民，都應對此認真用心思考。

 

                                      袁偉基係樹仁大學經濟與金融系副系主任及助理教授

                                        朱蘊齡係樹仁大學經濟與金融系助理教授

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