普及憲法強化「一國」觀念

        全國人民代表大會法律委員會主任委員喬曉陽先生最近在香港《紫荊》雜誌發表文章，討論《國家憲法和香港基本法》之關係。他指出：「香港回歸以後，香港居民都知道有香港基本法，而國家憲法好像與香港關係不大，這是一個誤區。憲法和基本法一起構成香港特別行政區的憲制法律基礎」。香港基本法委員會委員饒戈平也曾經說過, 香港有人試圖割裂或混淆憲法與基本法的關係。香港基本法推廣督導委員會委員戴希立認為，政府過往推廣基本法時，較着重談如何保障港人利益及香港有何「着數」，較少提及香港有何責任，故現時年輕人對基本法認識不足，是一直以來教材設計和定位的問題。這些觀點都點出了問題的本質：香港回歸以來，對基本法的教育及普及可能是失敗的。對此，香港歷屆政府有不可推脫的責任。筆者認為，香港當務之急，應同時重視憲法與基本法在香港的教育普及工作，只有這樣，才能對基本法有明確定位，才能樹立香港市民、尤其是青少年的「一國」觀念。

香港應同時重視憲法與基本法的教育普及工作。圖為香港終審法院

「一國」觀念缺失嚴重

 

香港有不少人缺乏一國觀念，這是一個嚴重問題。對此，香港政府有責任、中央政府也有責任糾正這個問題。為什麼會出現這個問題呢？歸根結底就是對「一國」觀念的培養沒有落到實處。香港回歸祖國以來，大家關注的焦點是基本法，視其為香港「小憲法」，片面強調「港人治港、高度自治」，卻忽略了這些權力的本源是來自中央、來自憲法。為了讓香港市民「安心」，香港政府在推廣基本法時，側重宣傳如何保障港人的利益或香港的特殊利益，卻很少提及香港市民對「一國」應有的責任。

回歸伊始，雖然「居港權」一案後，人大常委會應香港特區政府的申請對基本法第24條進行解釋，也同時批駁了香港終審法院關於香港法院有權審查全國人大立法行為之合法性的觀點，但是其立足點也是放在基本法第158條上面，沒有從憲法層面加強宣傳工作，導致香港只有一種負面聲音的存在，即認為人大常委會的解釋損害了香港的司法獨立。據筆者觀察分析，中央未在香港大張旗鼓地推進憲法普及工作，可能是因為當時比較側重「兩制」，也希望香港能夠成為這方面的典範；香港特區政府沒有做好憲法普及工作，可能是因為其本身對憲法缺乏足夠的理解和認識。其實，香港有些法官也因為缺乏新憲政觀念而做出頗具爭議的判決。前些年香港法院受理 「Democratic Republic of Congo & Ors v. FG Hemisphere Associates LLC」一案，外交部駐港特派員公署從一開始就闡述立場，表明國家豁免權關乎國家外交事務，應該尋求人大常委會釋法。第一封信闡述中央一向主張絕對國家豁免權的立場，第二封信闡述中國已簽署承認有限度國家豁免權的國際公約仍未生效，故絕對國家豁免權仍然有效。第三封信指出若香港採納與中央不同的國家豁免權政策，勢將嚴重影響中國外交事務。就是在這種情況下，終審法院才以3比2裁定尋求人大常委會的釋法。

當然，中央政府也試圖扭轉這種局面。例如，2007年基本法實施10周年座談會在北京舉行，時任全國人大常委會委員長吳邦國就指出：香港的高度自治權來源於中央授權，中國是單一制國家，香港的高度自治權不是香港固有的，而是中央授予的。然而，由於沒有從憲法角度進行大力宣傳，一些港人似有中央政府是「以大欺小」的錯誤想法。

「佔中」發生前後所暴露出的「港獨」思潮及行為、香港政改所面臨的嚴重阻擾、企圖否定人大常委會「8·31決定」等，均表明這些港人「一國」觀念的嚴重缺失，也與缺乏有效的憲法普及密切相關。

毫無疑問，基本法的上位法就是憲法。換句話說，基本法是根據憲法制定的。憲法第31條明確規定：「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」。憲法第62條第十三項規定了全國人民代表大會其中的一項職權：「決定特別行政區的設立及其制度」。而憲法第62條第三項的職能是：「制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律」。顯然，基本法律不等於法律，而且要高於法律。也就是這個原因，人大常委會不能依據憲法第67條第三項（「在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸」）對基本法進行部分補充和修改。該條只賦予人大常委會對人大制定的一般法律進行部分修改與補償。例如，《中華人民共和國外資企業法》於1986年4月12日由第六屆全國人民代表大會第四次會議通過，表明此法律之重要性。但是，2000年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議作出《關於修改〈中華人民共和國外資企業法〉的決定》，對該法律進行修正。但基本法修改權只能歸於人大，符合基本法第159條之規定：「基本法的修改權屬於全國人民代表大會」。

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「8．31」決定有憲法依據

 

雖然政改方案被否定，但是關於人大常委會「8·31」決定是否有憲法依據，似乎至今未見有說服力的文章。筆者認為，要確定「8·31」決定的法律效力，還得回到憲法和基本法本身。毫無疑問，基本法及其三個附件是人大根據憲法制定的基本法律。但是，筆者比較贊成這樣一種解讀：如果仔細看基本法的附件一第七條，就不難找到有關線索。附件一第七條已經表明，附件一本身作為「基本法律」的屬性是暫時性的。附件一的第七條規定：「二零零七年以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准」。這個規定清楚表明，修改後產生的附件一已經不是原來人大制定的附件一，而是由人大常委會批准的附件一。也就是說，全國人大已經把修改基本法附件一的法律權力下放授予給了人大常委會了。

進而言之，既然附件一不再屬於應該由全國人大制定的基本法律，那麼，人大常委會完全可以按照憲法第67條第二項規定：「制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律」。而這正是人大常委會「8·31」決定的憲法依據所在。

江蘇南通市崇川区文日前开展宪法宣传教育活动，发放新版的《中华人民共和国宪法》等。

 

落實基本法須以憲法為根本依據

 

日前，「紀念香港基本法頒佈25周年座談會」在北京舉行，全國人大常委會香港基本法委員會副主任張榮順在會上指出：「一國」觀念，就意味着落實基本法必須以憲法作為根本依據和指標，基本法更不能與憲法產生衝突。香港的憲政地位決定了基本法必須符合憲法的規定、依附憲法，而憲法必然高於基本法。而全國人大常委會獨特的憲政地位決定了其頒佈的規定具有法律效力，公然否定人大決定的舉動本身就是對國家制度和法律的挑戰。這才算是比較正式、像樣地將憲法推出，希望港人學習並理解其有關內容。

過去，關於憲法與基本的關係，並非沒有異議。有人甚至認為，憲法與基本法不存在上下位關係，理由是兩個：第一，認為憲法與基本法在兩個不同法域內施行，也即憲法在以大陸法為傳統的內地施行，而基本法在以普通法為傳統的香港施行；第二，憲法沒有列入基本法附件三，所以不能在香港實施。這些觀點的殺傷力就在於試圖否定憲法在香港的權威，用基本法取代憲法地位。現在有必要澄清這些觀點的錯誤之處：第一，認為憲法只在內地施行者，其實質是未能認清憲法作為一國最高法律的特徵，是片面強調兩制和兩個法律制度所造成的。第二，認為憲法必須先列入基本法附件三才能施行者，更是犯了「本末倒置」的邏輯錯誤。其實，基本法附件三非常清晰地規定了哪些「全國性法律」應該由香港在當地公佈或立法實施，並沒有說作為最高法的憲法不可以在香港適用。

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循序漸進 先普及核心條文

 

由此可見，在香港普及憲法十分必要，而且必須從現在做起，才能收「亡羊補牢」之功效。所謂「普及憲法」，主要是指兩個方面內容：第一，普及憲法的地位。憲法和基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎，而憲法具有最高法律地位和最高法律效力。是憲法規定了同時「在內地實行社會主義制度、在香港保持原有的資本主義制度」，這種規定必須得到港人的理解與尊重。第二，普及憲法的有關條文。根據循序漸進，逐步進行的思路，先普及憲法的核心條文，如第三十一條規定的「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」。憲法第一節（全國人民代表大會）、第二節（中華人民共和國主席）、第三節（國務院）、第四章（國旗、國歌、國徽、首都）。

        還有一個問題，就是如何普及憲法。筆者認為可以分兩步走：第一是成立憲法推廣機構，專門負責憲法的推廣普及工作。該機構由政府建立並提供必要的財政和人員保障。第二是將憲法有關條文納入中小學課本，學校無權將此作為選擇性內容。基本法第136條規定：香港政府在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發展與改進的政策。本文認為，憲法有關條文入課本應該是港府必須改進的政策內容。同時，政府也應從教師、教材、教程、教法等各個方面，投入資源，全力推廣。

作者係香港城市大學法律學院教授

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