香港功能組別選舉制度在立法會中的意義和角色

 本文目的是分析香港功能組別選舉制度在立法會中的意義和政治角色。通過整理數年來功能組別議員在立法會運作過程中的表現資料和有關個案的分析，本文將香港功能組別選舉制度在立法會中的角色大概分為如下四類：（1）立法方面的作用（具體包括政府法案提案過程、討論過程、表決過程）；（2）財政撥款方面的作用；（3）議員提案（分組點票機制）方面的作用；（4）其他方面的作用（如防止「流會」等）。2下文將主要探討這幾種作用。

注解1：本研究成果主要摘自全國人大常委會港澳基本法委員會《香港立法會普選與功能組別》（JBF201105）課題，略作修改。課題主持人系陳詠華，中國政法大學博士後流動站在站博士後，中國法學會一國兩制和基本法研究中心常務副主任、香港基本法澳門基本法研究會副秘書長、理事。課題研究團隊成員：牛悅，香港大學法學博士；楊曉楠，大連海事大學法學院副教授。

 

注解2：這種分類嚴格來說並不是很嚴密。本研究主要是根據各項提案的內容和性質進行區分，因此，立法方面的作用主要指政府法案；財政撥款方面的作用，主要是涉及財委會撥款申請的相關提案；議員提案方面的，主要是指議員私人提案需要進行「分組點票機制」的提案。

在立法機關中保留功能選舉制度就是為了「兼顧社會各階層利益，有利於資本主義經濟的發展」，是「保持原政治體制中行之有效的部分」。圖為香港立法會

眾所周知，基本法為香港特區設計了「行政主導」的模式，這種模式體現在特區政府在行使立法權、財政撥款、人事安排等事項上相對於立法會具有主導地位。因此，探討功能組別議員之角色和價值的一個主要指標就是分析功能組別制度本身能否維繫「行政主導」。

 

相關政治背景

          

       1990年3月28日，時任香港基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在第七屆全國人民代表大會第三次會議上所作的「關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法〈草案〉》及其有關文件的說明」中，明確指出：「香港特別行政區的政治體制，要符合『一國兩制』的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」毋庸諱言，在立法機關中保留功能選舉制度就是為了「兼顧社會各階層利益，有利於資本主義經濟的發展」，是「保持原政治體制中行之有效的部分」。這一點在時任全國人大常委會副秘書長喬曉陽於2004年4月27日的發言中再次得到了強調，他說：「可以說，沒有工商界就沒有香港的資本主義；不能保持工商界的均衡參與，就不能保持香港原有的資本主義制度。縱觀當今世界的各個資本主義社會可以發現，其實均衡參與是所有成熟的資本主義社會的制度設計中都必須努力保障的一項基本原則，只是不同的社會，均衡參與的方式和途徑有所不同罷了。目前香港保證各個階層、各個界別、各個方面均衡參與的主要途徑，一是功能團體選舉制度，拿後者來說，如果在既沒有兩院制又沒有能夠代表他們界別的政黨來保證均衡參與的情況下，就貿然取消功能團體選舉制度，勢必使均衡參與原則得不到體現，使賴以支撐資本主義的這部分人的利益、意見和要求得不到應有反映，那原有的資本主義制度又如何來保持呢？工商界的利益如果失去憲制上的保護，最終也不利於香港經濟的發展，如此，也就脫離了基本法保障香港原有的資本主義制度不變的立法原意。」

姬鵬飛和喬曉陽分別從堅持「一國兩制」和維持香港繁榮穩定的基本原則的高度談到了保留功能組別選舉制度的意義和影響。這些原則的意義和影響需要在特區政治體制的日常運作中得到體現。研究行政立法機關的運作及其相互關係就是探討這些基本原則能否落實體現的重要途徑。香港特別行政區自1998年開始選舉第一屆立法會以來，其中功能組別議員都是獲分配30個席位，佔全體議員的50%。2004年選舉的第三屆立法會和2008年選舉的第四屆立法會中，功能組別議員和地區直選議員各獲分配30個席位，各佔全體議員的50%。因為「分組點票」制度的存在，功能組別議員和直選議員各佔一半的第三屆和第四屆立法會的實踐就對本章的研究具有教強相關性。需要注意的是，基本法為香港特區設計了「行政主導」的模式，這種模式體現在特區政府在行使立法權、財政撥款、人事安排等事項上相對於立法會具有主導地位。因此，探討功能組別議員之角色和價值的一個主要指標就是分析功能組別制度本身能否維繫「行政主導」。

 

功能組別議員在行政機關行使立法權上維繫「行政主導」的意義在於當政府提出法案時，是否需要這些議員「保駕護航」。圖為立法會議事廳

立法方面的作用

在嚴格意義上，根據基本法的規定，香港特區的立法權由行政長官、立法會（包括立法會議員）和行政機關分享。具體而言，行政機關和立法會議員分享制定法律的提案權；行政長官和立法會分享法律草案的批准權。在實踐中，特區的大量立法法案是由行政機關提出的，雖然根據基本法的規定3，特區政府提出的法案在立法會表決時並不使用「分組點票機制」，但探討功能組別議員和直選議員對於政府法案的表決態度有助於我們深入理解功能選舉制度對於行政機關在行使立法權上如何保持行政主導的意義。

 

注解3：根據《基本法》附件二，政府提出的法案採用「簡單多數」的方式表決，即只需要獲得出席會議的全體議員的過半數支持，即可通過。相反，由立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案，則採取「分組點票機制」，須獲得地區直選及功能組別兩組議員的各過半數通過。

功能組別議員在行政機關行使立法權上維繫「行政主導」的意義在於當政府提出法案時，是否需要這些議員「保駕護航」。根據第三屆立法會和第四屆立法會法案的通過情況來看，大部分的政府法案並無須依靠功能組別議員的支持才能獲得通過。如下列幾組圖表資料所示：

從上文的統計資料中，我們可以得出以下幾點認識：

第一、在立法方面，特區政府的絕大多數提案，都不需要由功能組別議員「保駕護航」即可維繫「行政主導」的管治模式。但是，上述的結論並不能無限擴大。首先，每一年的會期中，總有部分立法法案是政府接受法案委員會的意見進行修改再次提交審議的。因為法案委員會的會議紀錄並無全文公開，因此很難發現是否有直選議員以政府接受修改建議作為應允對法案投贊成票的交換條件與政府進行討價還價。其次，因為法案的具體內容不同，而議員取態也有可能會和審議和投票的時間是否接近選舉期間有關，因此不能想當然地認為如果立法會的全體議員為普選產生，上述結果不會有重大改變。但是，因為至今仍缺乏有規律性的結論，上面的兩個可能性都屬於猜測。

由於第五屆立法會於2012年10月開始工作，這一屆立法會中，5名區議會（第二）功能界別的議員將由全港選民（不包括在其他功能組別中的選民）選舉產生，客觀上達到了變相直選的效果，因此未來的四年，立法會中的議員分配為30名功能組別議員和40名直選議員。未來四年的立法工作將會對我們上述的結論具有更直接的驗證意義，有待進一步觀察。

第二、雖然從絕對數字來看，功能組別「保駕護航」的情況並不多見。但如果我們再仔細檢視有關的政府提案，便可發現，依靠功能組別議員支持而通過的政府提案，幾乎全部都是在社會中引發重大爭議的政府政策。如表4所列，《行政長官選舉（修訂）（行政長官的任期）條例草案》、《2006年行政長官選舉及立法會選舉（綜合修訂）條例草案》、《截取通訊及監察條例草案》、《2009年撥款條例草案》等。這種情況如果再對比下文將要論述的功能組別在財政撥款方面支援提案的內容，同樣也可以得到驗證。如《廣深港高速鐵路香港段》的撥款申請等。因此，從上述可以發現，在重大爭議政策上，功能組別的政府「保駕護航」的作用是極為關鍵的。

 

財政撥款方面的作用

 

在財政權力上，基本法也是分別賦予了行政機關（特首）和立法機關（立法會議員）相應的權力。特區政府負責編制並提出財政預算、決算，立法會根據政府的提案，審核、通過財政預算。因為立法會以「撥款條例草案」的形式批准財政預算，行政長官還需要對其簽署生效。立法會議員不可以動議增加預算開支的修正案，但是可以動議減少開支的預算案。

第一，因為財政預算是以政府提交的法案的形式獲得批准，在投票表決時不需使用「分組點票」制度。在現時的立法會席位分配的情況下，政府大多時候還是可以確保財政預算案得到通過。多數提案無需功能組別的「保駕護航」。但是，正如上文在立法方面的作用所描述的，這個結論不一定就能夠無限擴展。是否有議員以不通過財政預算案為要脅，要求政府修改某些預算細節，因為現時缺乏確切的資料，我們無法得出合規律性的結論。不過，因為財政預算涉及整個特區政治建制的日常運作，如果否決財政預算，立法會也無法運行，大多數議員不會做此「自毀長城」之舉。至少從現在看來，議員會聯合市民極力反對不符合他們期望的預算案，迫使政府作出改變。最近的例子就是2011年政府改變審慎理財的慣例向合資格市民派發6,000元港幣。

第二，財政預算案的受歡迎程度和經濟大環境相關。例如，在第三屆立法會期間，香港經濟正逐漸從谷底反彈，通貨膨脹不嚴重，貧富分化不急劇。但是第四屆立法會期間，情況有所改變，一個顯著的特徵是，自第四屆立法會審議的第一份財政預算案開始，對財政預算的贊成票明顯下降，反對票明顯上升。一個重要的原因是，受周邊經濟形勢的影響，香港的民生問題有所惡化。結合自那時開始的香港社會內部的民粹主義勢力的逐漸抬頭，我們可以得出初步的猜測是：如果香港社會貧富分化進一步惡化，立法會內部的代表民粹主義勢力的議員可能綁架其他議員（主要是那些從基層民眾獲得票源的議員），政府在制定財政預算案時會有更多制肘。

第三，上文分析過，雖然從絕對數字來看，功能組別「保駕護航」的情況並不多見。但在重大爭議政策上，功能組別的政府「保駕護航」的作用還是極為關鍵的。

另外，值得注意的是，上述統計並不能顯示議員在財政預算案表決中的全部作用。根據《立法會議事規則》，議員可以動議刪除某項預算的修正案，這項權力可以被議員用來改變政府結構。事實上，長期以來，民主黨議員都會動議刪除香港警方用於「員警投訴課」和的預算費用和警方的「線人費」，每次都是因為功能組別議員的反對而被否決。發展到後來，「泛民主派」議員又多次動議刪除用於某位原問責局長的預算，結果雖被否決，但後果必須得到重視。因為如果按照直選議員的構成比例而實現全部議員普選的話，這樣的動議必會得到通過。必須警惕這種權力的運用，因為這相當於變相使議員擁有了可以動議改變政府運作的修正案的權力，基本法對議員法案的限制將形同虛設。

 

議員提案方面的作用

 

根据《基本法》附件二，由立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案，採取「分組點票機制」，須要獲得地區直選及功能組別兩組議員的各過半數通過。從已有的研究來看，幾乎每年都有一定數量的議員議案，在分組點票機制下未能獲得通過。如以下表格顯示。

以上表格可以發現，功能組別議員在過去兩個立法年度否決議員議案的次數，呈現逐年減少的趨勢，但仍然維持一定的數量。但值得注意的是，被功能組別透過分組點票機制所否決的議案，全部都是涉及敏感政治議題、或者觸動工商界利益等的重大議案。例如表8所示的檢討《截取通訊及監察條例》、回購領匯股份、檢討職業安全健康及雇員補價制度等。這些研究結果充分顯示，功能組別在政治議題上較為支持中央和特區政府，在民生議題上較為支持商業階層（一定程度上有利於資本主義的發展）4。

 

注解4：有關資料及部分觀點，可參見香港「新網路力量」智庫：《2009－10年度香港特區立法會評估報告》。值得注意的是，該報告帶有較強的政治立場傾向。筆者主要參考其統計的有關客觀資料。此外，有關資料上的一些出現的錯漏，筆者進行了勘誤。

 

 

其他方面的作用

 

前面探討的主要集中在功能組別議員主動採用措施支持政府施政，但是近幾年以來，特區立法會運作出現了新的問題，對功能組別議員的作用有了新的考驗。這些新的問題主要集中在某些具有爭議性的政府提出的議案上，例如立法會對高鐵香港段的施工撥款，政府提出的針對「變相公投」的議員出缺遞補機制，以及新一屆特區政府提出的重組政府架構（請注意，這個議案被政府主動撤回）。

這些新的問題的主要目的是拖延立法會議事程式，阻礙政府相關議案通過。具體而言，部分「泛民主派」議員可以利用立法會開會法定人數的限制，刻意不出席會議，造成「流會」，阻止對政府議案的討論。但是需要注意的是，即使全體議員中的「泛民主派」議員也無法佔據半數，因此，採用這種策略需要依賴於某些建制派議員的缺席，而功能組別議員會經常性的缺席會議。在面對「流會」危險時，功能組別議員需要保證全部或是大多數議員出席會議，以達到開會的法定人數。

另一種手段，是部分「泛民主派」議員在立法會對相關議案進行冗長討論（filibuster，香港本地譯為「拉布」），拖延立法會議事。這兩種手段雖然各自獨立，但是有一定聯繫。「拉布」會帶來疲勞戰術的效果，如果某些議員身體上無法支持繼續開會而離席，有可能會造成「流會」的後果。這就需要功能組別議員盡可能多的出席會議，或是採取「輪換制」的措施，隨時確保立法會內有足夠的法定開會人數。

當然，功能組別的議員還在公共政治討論的時候，能夠帶來更多專業性的意見等作用。由於該作用對於現行香港政治權力構架的影響不大，故本章暫不進行深入討論。

 

總結與反思

 

綜上所述，在特區的憲制設計中，功能組別可以起到維繫「行政主導」的作用，大體來看，雖然從絕對數字來看，功能組別「保駕護航」的情況在立法、財政撥款及議員提案方面，都並不多見。但依靠功能組別議員支持而通過的政府提案，或被功能組別分組點票機制否決的議員議案，幾乎全部都是在社會中引發重大爭議的政府政策或敏感議題。因此，從上述可以發現，在重大爭議政策上，功能組別對維護行政主導和中央權威方面的作用還是極為明顯的。

其次，如果深入分析這個作用的發生機制，可以發現，這主要是由於特區行政長官選舉委員會的組成和功能組別選民有很大程度上的重合，因此很大程度上，功能組別的議員（除去由「泛民主派」把持的極少數幾個）通常會配合行政長官施政。5

 

注解5：關於選舉委員會的組成和功能組別選民的重合，可參見：Simon N. M. Young & Richard Cullen, Electing Hong Kong’s Chief Executive (Hong Kong: Hong Kong University Press, 2010), Appendix 4：History and Description of Election Committee Subsectors, pp.117-124.

 

        但是，在面臨實現普選的前提下，這種安排也有可能會起到限制行政主導的結果。根據全國人大常委會2007年的決定，香港特區的行政長官通過普選產生需要在立法會全體議員通過普選產生之前實現，也即是說，到時有可能出現的情形是：一個由普選產生的行政長官面對一個全體議員並非由普選產生的立法會。雖然現行的選舉委員會的組成比例可以被複製到未來的提名委員會，但候選人將面臨全港合資格選民一人一票的洗禮，在其當選後無論是為了順利施政還是為了競逐連任，他會以競選時的承諾對全體選民負責。那麼在其制定政策時，是否會與功能組別議員所代表的利益產生衝突呢？如果有衝突，這個由普選產生的特首會如何解決呢？在這種衝突產生時，功能組別的議員是否會為了維護自己所代表的界別利益而阻撓特首在立法會推行政策？對此，應從理論上進一步進行深入分析研究。

作者系中國法學會一國兩制和基本法研究中心常務副主任、香港基本法澳門基本法研究會副秘書長、理事

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