「中央干預香港事務」 是偽命題

今次特首選舉，中央清楚表明，這是中央的事權範圍之內，中央有角色要扮演。反對派藉此大呼中央「干預」，迷惑了一些不明真相的市民，部分國際傳媒也惡意炒作。有特首參選者還鼓吹要為基本法第22條立法，禁止中央「干預」香港事務。「中央干預」是個偽命題，但是因為長期以來香港反對派主導的法律界故意誤導，已經習非成是，今天是時候把事情和道理說清楚。

中央對特首有實質性任命權

 

中國是個單一制國家，所有權力都在中央，香港本來沒有任何權力。香港回歸祖國後，中央把某些權力通過基本法授予特首領導的特區政府。用《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書的說法：「憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。」中央對香港既有全面管治權，「干預香港事務」這說法根本無處安立。

為了讓大家容易了解，我們不妨直觀看看「授權」的意思。老板授權下屬簽名開支票，並不表示他自己已經沒有這權力，只是授權下屬也可以享有這權力而已。當然，在公法範圍，這授權的使用和制約等，都會比私法嚴謹。比方說，上級政府既已授權下級政府行使某些權力，一般情況之下，自己盡量不會重複使用這權力；但基本道理還是一樣的。

根據基本法第43條：「香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區。香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。」這是我們一般說的「雙首長制」，特首由選舉產生，向特區負責，同時由中央任命，並向中央負責。

中英談判，中方堅持對特首有實質性任命權，相持不下，市面出現恐慌，港幣匯率大跌，最後英方接受了，才達成《中英聯合聲明》。對於特首的產生，國家的立場是一貫的，因為中央最終要任命特首，所以一定要管特首的整個產生過程。這次中央於特首選舉提名前以不同方式表達它支持誰，只不過是中央有實質性任命權這自中英談判以來一直堅持立場的邏輯引伸，完全符合基本法，內外反對勢力都難以就此發酵。

 

「中央干預香港事務」是反對派故意誤導、混淆視聽的偽命題。圖為警察學院結業會操

香港管治隊伍既有特區的也有中央的

 

基本法第22條規定：「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」請注意，它並不針對中央人民政府。

整個基本法第2章提及香港特區自治範圍或自行管理的事務，除駐軍不得干預的「地方事務」外，都有前置詞：「依照本法」或「根據本法」或「本法的規定」。這就說明：香港自治範圍或自行管理的事務須由基本法規定，該法規定由特區自治或自行管理的事務，都由特區管，中央各部門和內地各地方都不得干預。換言之，屬香港特區管的，或中央各部門和內地各地方都不得干預的，僅限於基本法規定的特區自治範圍或自行管理的事務。也就是說，基本法未規定的不受此限。

在香港設立機構須經特區政府同意和中央批准丶一切機構和人員須遵守香港特區法律，主語都是：中央各部門丶內地各地方，而非「中央」。因為：第一，基本法規定的香港特區自治範圍或自行管理的事務，是中央（這裡指全國人大及其常委會丶中央政府）授權並保留監督權的，監督本身就是「干預」；第二，中央（這裡指中央政府）是中央各部門丶內地各地方在港設立機構的批准方，其本身在港設立機構當然不受此限，包括無須徵得特區政府同意；第三，中央（這裡指全國人大）作為制定基本法的主體，要求其所屬中央各部門或所轄內地各地方在港設立的一切機構和人員須如何如何，順理成章。

基本法如此規定，立法原意可參考鄧公1987年4月16日接見草委講話：「香港的事情」（注意這個提法，其法律表述就是：香港自治範圍或自行管理的事務）不能都交給香港人管，「保持中央的某些權力，對香港有利無害」，「基本法要照顧這些方面」。

全國人大常委會曾做出決定，香港原有法律凡涉英國政權機構的名詞，都須分別解釋為中國的中央和香港特區兩種政權機構。這就明確了「一國兩制」下管治香港的政權機構，即管治隊伍，既有特區的，也有中央的。

基本法規定，有管治香港憲制權力的「中央」包括三家：全國人大丶全國人大常委會和中央人民政府。香港法律第一章《釋義及通則條例》據此做出了法律釋義，並明確規定，「中央人民政府在香港特別行政區設立的機構」有三家：中央政府駐港聯絡辦、外交部駐港特派員公署、解放軍駐港部隊，這三家中央駐港機構作為「在獲轉授權力範圍行事」的「中央當局的附屬機構」，與特區政權機構一樣，香港法律除明文規定外，對它們「不具約束力」。

劉廼強近照

中聯辦納入香港法律的「國家」範疇

 

由於中央政府駐港聯絡辦並非根據基本法獲轉授的職能行事，而是根據中央政府的授權，《釋義及通則條例》對附屬機關的釋義，就有「代中央政府行使其職能」的規定。中聯辦據此就納入了香港法律的「國家」範疇，從而取得了其在香港特區的存在和履職的法律依據。所謂「中央政府駐港聯絡辦在香港沒有法律地位」，此論無理無據，可以休矣。

除了明文規定以外，香港法律對「國家」包括中央駐港機構，都沒有約束力。國務院2000年1月15日就新華社香港分社更名問題給香港特區政府發了通知，要求香港特區政府為中央政府駐港聯絡辦在香港特區履行職責提供工作便利和法律豁免。香港法律的上述規定就是對中央政府駐港聯絡辦在港履職做出的豁免安排。中央政府駐港機構同香港特區政府一樣，作為香港法律定義的「國家」範疇的政權機構，在香港特區依法履職時享有同等或完全一樣的法律豁免。所謂「中聯辦越權干預香港事務」等論調，亦可休矣。

3月15日，十二屆全國人大五次會議在北京人民大會堂閉幕，港區全國人大代表在會場外合影

中聯辦是中央外派機構，它就代表中央。中聯辦主任是部級中央大員，是中央在港的「總代理人」，代表中央在第一線協助特首管治香港，合法、合理合情。中聯辦應與特首辦加強合作，共同保持香港的繁榮穩定，確保「一國兩制」在香港順利實施。

作者系全國人大常委會香港基本法委員會委員

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