香港政治上有待克服的三個難題

今年作為「兩個30年」的分水嶺，值得我們好好總結經驗教訓，同時為下一個30年做好準備。圖為青少年制服團隊大巡遊暨嘉年華

今年是香港回歸祖國20周年，如果從上世紀80年代中英雙方處理香港問題開始計算，至今已過去了大約30年；從現在開始至2047年，也是剛剛30年。今年作為「兩個30年」的分水嶺，值得我們好好總結經驗教訓，同時為下一個30年做好準備。本文重點討論香港回歸後政治上三個有待克服的難題。

必須承認，過去20年來，以行政長官選舉和立法會選舉為代表的香港政治發展，一直是中央和特區關係不暢順的根源，也是香港社會內部撕裂的最大源頭。香港的「民主運動」從上世紀80年代便已經出現，而選票式民主被視為唯一形式，也是「終極目標」。後來「民主選舉」還被加入了對抗中央的內涵，這種思潮在香港有很大的市場，被不少的中產階級和知識分子還有年輕人所支持。

一些香港人對於「民主普選」的執着也導致了全社會每5年就要爲政改折騰一次，而香港社會的內傷也一次比一次嚴重。圖為區議會選舉投票站

對政改過分重視

香港的反對派對待政治問題有一個簡單的邏輯：首先，民主普選是一項「基本人權」。民主不只是有利於管治的工具，而是每個人應該享有的權利。其次，香港的各種問題都源於政治「不民主」和沒有普選，無論是年輕人向上流動受阻，「地產霸權」導致樓價超高，或者是其他民生問題。而沒有普選的原因是中央「不支持」沒有信守基本法的「承諾」。

上述「民主普選」論述的特點是「重『兩制』輕『一國』」，某一些人甚至認為普選是中央對香港的「欠債」，是一個多年以來都未兌現的「承諾」。但根據基本法的附件，普選的達成需要中央、特首和立法會三方的通過才能成事。單方面把沒有落實普選的責任推給中央是有失偏頗的。某種意義上，上次政改討論有所謂「袋住先」的說法，也是這種「欠債論」的反映。而2014年的非法「佔中」，與其說是香港社會矛盾的集中爆發，不如說是這種經年累月的「普選欠債論」引起的非理性行為表現。

事實上，無論中央政府或者建制派，都難免受到這種論述影響。這導致的一個結果，就是我們對於行政長官選舉和立法會選舉都太過看重。行政長官作為中央任命的特區最高官員，事關「全面管治權」的落實，中央關注無可厚非。但中央的高度關注和與市民對選戰的熱情參與，難免產生張力。立法會方面，由於建制派議席一直以來是穩佔1/2以上但不足2/3，對絕大多數政府法案的通過（過半數）可謂十拿九穩，但對選舉辦法修改這類需要2/3多數通過的重大法案却力有不足。因此，反對派和建制派都投入大量資源和人力物力，對立法會席位寸土必爭，事實上也是對影響政改通過的「關鍵少數」的激烈爭奪。然而，儘管經歷了多次選舉，建制派的總得票基本上是40至45席，過半而不過2/3的格局始終未變。

 

忽略香港問題的全球化共性

一些香港人對於「民主普選」的執着也導致了全社會每5年就要因政改折騰一次，而香港社會的內傷也一次比一次嚴重。5年一次的政改爭議不是折騰一陣子，每次政改要走五步曲，從啓動到諮詢到宣傳再到提交立法會最終表決，至少花兩年時間。這兩年當中，政改成為香港政界媒體和市民最關心的單一議題，更不用說每次立法會和特首選舉的關注度。回想過去20年，香港人花了多少精力、資源和時間討論香港的經濟產業發展，或者未來在國家以至全球的定位？我們對政改的關心是否大得完全不成比例？造成這些問題的根源，正在於過去20年我們把大部分出現的問題都歸咎於沒有普選，把香港問題當中的全球化共性忽略了，又把與內地關係的特性放大了。

 

忽視政治人才的培養

對普選的執着也影響着中央對形勢的判斷和採取的應對策略，其中一個影響，是重選舉，卻忽視了政治人才（尤其管治人才）的培養。回歸已經20年，行政長官仍然高喊司局長難覓合適人選，有能之士不願意加入政府「熱廚房」，實在令人擔憂。事實上，不論回歸前還是回歸後，香港都沒有一整套政治人才培養的制度。一套完整制度的要素包括識別、培養、考察、發展有意參與特區管治的人才。一個完善的制度必須回答兩個問題：第一，怎麽吸引社會上有能力的人參加政府；第二，怎樣在政府內留住這些人才，讓他們繼續為香港為國家服務。

香港在2002年引入政治委任制度，並在2008年將這套制度擴展到副局長和政治助理。然而，從歷屆司局長的任命看，仍然未能擺脫「原公務員偏多，政黨背景偏少，商界和專業人士留不住」的格局。司局長一級來自公務員隊伍的，在董建華當政時期和梁振英當政時期約佔四成，曾蔭權當政時大約六成；新一届政府中，這一比例也達到六成，而五名新成員當中原公務員更佔四名。

由原公務員出任問責官員固然有不少好處，比如了解政府運作、具備行政管理經驗和一定的知名度。但筆者在過去的文章中也提到，所謂公務員「不從事政治工作」是一個迷思，因為政務官正是從事政治工作的能手。但是，無論從發展問責制的角度，還是從培養政治人才的角度考慮，本屆司局長的新成員只能找到一位非公務員加入，確實是未如理想。

在副局長和政治助理的層面，我們能看到更多非公務員的面孔。但他們是否有足夠的發揮空間、能否得到公務員的積極配合、在問責團隊裡面有沒有一個可預見的發展和晉升階梯，也是一個疑問。這牽涉到上面提到的第二個問題：如何留住政治人才，繼續為香港為國家服務。可以說，對於這一方面的研究至今幾乎是一片空白。如何從制度設計上確保問責官員既愛國愛港、又具備足夠應對複雜政治局面的能力、並提供合適的待遇保障讓其願意長期為香港為國家服務，值得深入研究。

在回歸已經20年的今天，在一片社會精英不願意加入「熱廚房」的論述背後，我們也許應該反思「港人治港」的真正內涵，行政長官固然是行政主導體制的核心，但行政機關以內的施政團隊是否強而有力，一方面作為中央任命官員全面準確落實「一國兩制」和基本法，另一方面能沉着有效應對複雜政治環境的挑戰，實在是行政主導能否有效落實的關鍵。香港缺乏政治人才的原因眾所周知，然而各種聲音卻往往在一番批評以後只歸咎於政治制度的缺陷，鮮有具體的改善建議。

香港亟需一套完整的、具備香港特色的培養政治人才制度，並投入足够資源付諸實施。圖為中學生參觀立法會

構思具香港特色政治人才培養制度

香港已經回歸20年，距離2047年也只有30年，在這關鍵的時間節點上，中央和香港各界實在應該花更大的努力，構思一套完整的、具備香港特色的培養政治人才制度，並投入足夠資源付諸實施。上一任行政長官梁振英曾經在其政綱提出要設立類似「公共行政學院」的機構，以培訓現有的從政者和未來的政治人才。從發展「一國兩制」，落實更優質的港人治港，面向未來30年的角度考慮，這個構思值得積極研究和盡快落實。

 

政治論述須聽得懂有共鳴

上面提到，建制派動用大量資源投入選舉，相對來說政治人才的培養備受忽略，另一個衍生的問題是政治論述的嚴重不足。一套完整的「政治論述」應該有幾個特點。首先，它應該是一個邏輯性强，能有效連結（articulate）理論與實踐、理想與現實的一套思想或一種說法，最低限度也得是可以「自圓其說」。某種意義上，政治是對未來的想象，政治人物要為人民提供願景，並提出切實可行的步驟達到目標，「政治論述」正是要達到這個作用。在這個信息高速傳播也容易被歪曲的網絡社會，一套完整的論述可以感染支持者、打動尚未得到支持的選民，並能防禦反對者的攻擊。

此外，成功的「治論述」應該能够打動人心。政治除了是對未來的想象，本質上也是對廣大的「中間選民」爭取支持。國務院港澳辦副主任馮巍曾經說，要用香港人「聽得明白、能接受和熟悉的語言」闡述中央對港的政策。他的這句話看似簡單，但卻切中政治傳播學的要害：要在政治上說服反對者，首先要換位思考，了解他們的想法，用他們能接受的理念和價值觀作為切入點，一步一步做工作。然而，建制派多年來的論述却是停滯不前，例如以香港是經濟城市這個回歸前的論調去應對早已政治化的社會結構、以純經濟利益或純政治語言包裝香港和祖國的關係，缺乏對香港年輕人的同理心等等。因此，建制派應該以一套香港中間選民都明白、都有共鳴，或至少不抗拒的語言去論述「一國兩制」和中央與香港唇齒相依的關係。

香港政治上面臨的難題，解決起來並不容易。但千里之行始於足下，這幾個戰略性重大問題值得內地和香港有關方面與各界人士共商，探索出路。圖為慶祝香港回歸20周年展覽

誠然，「社會撕裂」是香港以至全球的一個普遍現象：社會分裂成多個互相排斥以至對立的板塊，政客以偏激的言行獲取選票的情況越來越普遍，對於民主選舉的認受性帶來衝擊。筆者不會低估建構强有力的政治論述的難度，但始終相信「公道自在人心」，而「人心」是共通的，存在於廣大中間選民之中。

成功的政治論述對於香港的建制派而言還有一個更重要的意義，就是更好地團結陣營內部，應付反對派的挑戰。反對派通過所謂「民主普選」反對中央，奪取道德高地已經不是一朝一夕的事，是「老泛民」賴以生存和發展的核心論述，歷30年而不衰，直至近年「本土派」的興起。建制派內部有着共同的理念，但缺乏有思想和有魅力的領袖，以帶領整個陣營對內團結不同聲音，對外爭奪民意的支持。

反觀內地，改革開放後，每5到10年就有理論創新，指引國家的發展方向，激勵人民追求幸福的生活。從文革剛結束的「實踐是檢驗真理的唯一標準」到「四個現代化」，再到發展「社會主義市場經濟」，再到「中華民族偉大復興的中國夢」，這些論述既具有深厚的理論基礎，也言簡意賅為老百姓熟悉的政治論述，不就是香港多年來迫切需要而又缺乏的嗎？「一國兩制」從構思到現在已經30多年，每到相關論述我們就只能不斷重溫鄧小平高瞻遠矚的講話和思想，我們有沒有勇氣、智慧和魄力為「一國兩制」未來30年的發展建構政治論述和進行理論創新？

本文總結了「一國兩制」實踐以來香港其中三個突出問題，包括對於普選的執着、忽視政治人才的培養和政治論述的不足。這幾個問題始自回歸以前，可以說長期困擾着香港人：第一個問題嚴重影響了中央與特區關係的健康發展並加劇香港社會內部撕裂；第二個問題牽涉香港社會的治理，也影響「港人治港」的質素，間接動搖市民對「一國兩制」的信心；第三個問題也與第二個問題密切相關：政治人才只有具備完整而强有力的政治論述，才能得到市民和選民的支持。

 

各界共商 共探出路

習近平主席視察香港時，在講話中提到，「一國兩制」的重要精神是「求大同，存大异」，而「從中央來說，只要愛國愛港，誠心誠意擁護『一國兩制』方針和香港特別行政區基本法，不論持什麽政見或主張，我們都願意與之溝通。」這實際上為解决上述三個問題帶來十分有利的環境和空間。誠然，上述任何一個問題的解决，或者初步理順都不容易。但千里之行始於足下，這幾個戰略性重大問題值得內地和香港有關方面與各界人士共商，探索出路。

作者係一國兩制青年論壇召集人、原香港發展局局長政治助理

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