宋小莊：中央對香港全面管治權解析
中央對香港特區的全面管治權是學者在香港回歸前就早已著手研究的課題，但社會公眾都少有關注。當全面管治權問題在2014年6月國務院新聞辦公室發布的《“一國兩制”在香港特區的實踐》白皮書裡正式提出後，卻遭到一眾反對派的歪曲和攻擊。2017年10月18日，習近平總書記在中共十九大報告中，明確指出在“一國兩制”下，中央對港澳特別行政區有全面管治權，才“一錘定音”。
文｜香港全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授 宋小莊
11月23日，香港特區政府在政府總部舉行以中共十九大為主題的國家事務講座。中央宣講團成員、中央文獻研究室主任冷溶從國家發展層面介紹十九大精神，而中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室主任王志民亦主講有關香港的內容（圖：香港特區政府新聞處）
十九大報告明文提及中央全面管治權的內容有兩處：一是第一部分“過去五年的工作和歷史性變革”，提到“全面準確貫徹‘一國兩制’方針，牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門全面管治權”。二是第三部分“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”，在14項方略中，第12項方略強調，“必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保‘一國兩制’方針不會變、不動搖，確保‘一國兩制’實踐不變形、不走樣。”涉及中央全面管治權的還有多處，如：第十一部分“堅持‘一國兩制’，推進祖國統一”，要求“嚴格依照憲法和基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制”。但目前香港社會各界對以上論述的問題仍有待全面深入領會，特區政府和香港媒體的解讀和宣傳，也有待加強。本文擬拋磚引玉，先作一些初步解讀。
中央對香港特區全面管治權的內涵
有人認為，全面管治權是指“中央管理的事務”而言，最多涉及“中央和香港特區關係的事務”；有人卻認為，全面管治權就是全部管治權。兩者所說，都失之於偏。如果是這樣，就不必提“全面”。提了“全面”，是指在“中央管理的事務”之外，還有“中央和香港特區關係的事務”以及“香港特區高度自治範圍內的事務”，這樣才算全面。提及全面管治權，首先應該認識到自香港回歸，中央就擁有了全面管治權，這種權力是基於主權產生的。也正因為中央擁有全面管治權，才能授權特區擁有高度自治權，因此，特區高度自治權派生於中央全面管治權。
香港基本法早有“維護中央全面管治權和保障特區高度自治權有機結合”的合理安排，就是將香港特區的事務分成三類，一類是中央管理的事務；二類是中央和香港特區關係的事務；三類是香港特區高度自治範圍內的事務，這種分類可在香港基本法第17、18和158條找到依據。
中央對香港特區全面管治權所涉及的事務主要就是以上三類。對不同類別的事務，中央都有管治權，但有不同的處理方法。由於三類事務的性質不完全相同，有關管治權行使的具體做法和內容也就不完全相同。對這三類事務，中央和香港特區不互相排斥、彼此割裂，而是相輔相成，但也有主次：（一）對中央管理的事務，中央有應對權，有決定權；香港特區有建議權，有配合權。（二）對中央和香港特區關係的事務，中央有協調權，有主導權；香港特區有兼顧權，有參與權。（三）對香港特區自治範圍內的事務，中央有監護權，有監督權；香港特區有執行權，有履職權。這不妨從香港基本法不同的條文中認識、理解和體會，不應當指鹿為馬，妖言惑眾。
基本法的有關分類可以舉例說明：國防、外交等涉及中央管理的事務；政制發展、基本法的解釋涉及中央和香港特區關係的事務；財政預決算、法官的產生涉及香港特區自治範圍內的事務。當然，有關分類並不是絕對的，有可能因時、因事發生轉化。例如：教育政策，一般來說，屬於香港特區自治範圍內的事務。但特殊而言，有關國家認同的教育、立法解釋的教育就是涉及中央和香港特區關係的事務。即使原來是自治範圍內事務，處理的好壞也要受到中央的監督。
全面管治權的指導思想
上世紀70年代末期，英國人主動提出香港問題，“一國兩制”的設計師鄧小平曾建議英方研究當時國家解決統一問題的“一國兩制”方針，來和平解決香港問題。“一國兩制”的不少方針政策包括“港人治港”、終審權在香港等都是鄧小平首創或提出的，該方針政策成為後來制訂香港基本法的指導思想，大部分內容也成為後來達成的中英聯合聲明中國家對香港的方針政策。
“一國兩制”的設計師鄧小平曾經說過：“要相信香港的中國人能治理好香港。”憑此信念，他提出了一系列“港人治港”的原則。然而，對鄧小平的話的解讀應當是辯證的，不應當是僵化的。1987年4月16日鄧小平在會見香港基本法起草委員會委員時還說過：“還有一個問題必須說明，切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際……但是，特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢……難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有干擾，沒有破壞力量嗎？”鑒於香港未來可能會發生危害國家根本利益的事情，會出現損害香港根本利益的事情，會有干擾乃至破壞的力量，鄧小平就說：“保持中央的某些權力，對香港有利無害。”換句話說，鄧小平清醒認識到保持中央的某些權力的必要性。他雖沒有列舉什麼權力，性質如何，但鄧小平提出保持中央的某些權力與全面管治權並沒有矛盾，全面管治權並不等於全部管治權。本文提到對高度自治權的監護權、監督權，也可以理解為保持中央的部分權力。該等指導思想，必然在香港基本法中得到體現。
全面管治權的立法原意
“嚴格依照憲法和香港基本法辦事”，就是按照有關法律的立法原意辦事。立法原意是解釋法律的方法，既可以表示立法當時的考慮因素（歷史解釋），也可以表示立法的宗旨（目的解釋），但要有立法條文或立法精神的依據。不應當因為香港基本法沒有“全面管治權”的名詞，就以為中央沒有這個權力。但立法條文的依據，有的是明示的，有的是默示的。中央對香港特區是否有全面管治權，應當具體地結合實際情況闡述，不能籠統、抽象。要有憲法和香港基本法立法原意的依據和以不抵觸香港基本法為原則來審查，作出論證。這兩個審查標準既有聯繫，但又不完全相同。如有立法原意的依據，就必然是符合香港基本法的，就不發生是否抵觸香港基本法的問題，就不必以抵觸香港基本法來審查了。但如果沒有憲法和香港基本法立法原意的依據，就要以是否抵觸香港基本法來審查。
值得注意的是，中央是主權者，主權最基本的職能就是立法權，因此，主權者行使的權力是可以沒有法律依據的，只要不抵觸憲法和現行法律的規定就可以了。如果有抵觸，可以先行修改。這是國際法學界、政治學界、憲法學界普遍承認的原理，也是有關主權理論的組成部分。中央對香港特區是否有全面的管治權，不但有立法原意的支持，還可以有主權學說的依據，還有香港基本法條文的規定，也沒有抵觸香港基本法之處。這是可以論證的；如果有人反證，也是可以再舉證為誤的。
全面管治權的前提
中央有香港特區的全面管治權，基於兩個前提：一是中國單一制的國家結構；二是香港特區實行的“一國兩制”。兩者缺一不可。國家結構就是中央和地方之間的架構，目前世界各國的國家結構主要有單一制和聯邦制兩種。以典型的單一制和聯邦制國家言之，中央早於地方設置，地方的權力來自中央，如中國，自秦漢以來就是單一制的國家，秦設郡縣，中央派遣郡縣官員，稱為單一制。地方早於中央設置，中央的權力來自地方，如美國，先有13個州，後有美利堅合眾國，稱為聯邦制。在單一制的中國，中央對地方是有全面管治權的。在聯邦制的美國，聯邦政府（中央政府）卻沒有全面管治權。例如：對各州政府的主要成員，美國聯邦政府並沒有任免權。對各州保留的權力，聯邦也沒有監督權。離開了單一制的國家結構，就會把香港特區看成是聯邦制國家的州，就會誤入歧途。
然而，說明中央對香港特區的全面管治權，也須臾離不開“一國兩制”的時間和空間。如果離開了，就可能把香港特區看成是內地的省、直轄市和自治區，以為香港特區的治理體系與內地完全一樣。只有在單一制國家結構和“一國兩制”的框架之下，才能準確討論中央的全面管治權問題。
有全面管治權的中央及其法律依據
可以對香港特區行使權力的中央，不僅是指中央政府，還包括其他中央國家機構。現行憲法規定的中央國家機構有7個。在7個中央國家機構中，只有全國人大、全國人大常委會、中央人民政府、國家主席、中央軍委等5個中央國家機構，既可根據憲法規定的職權對香港特區行使權力，也可根據香港基本法包括列入附件三的全國性法律規定的職權行使權力。由於實行“一國兩制”，中央國家機構中的最高法院和最高檢察院兩個中央國家機構不屬於對香港特區行使權力的中央的範圍，並不能對香港特區行使權力。
需要說明的是，十九大報告提出牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港的全面管治權，既是指有關法律所明示的權力，也包括法律所未明示的或默示的權力，還不能排除有權解釋法律的中央國家機構所作的解釋。有人認為，中央對香港特區全面的管治權是有限的，只有若干個。對此，筆者不敢苟同，理由是：主權者的有關職能雖有範圍，也有限制，但卻是不能窮舉的。例如全國人大就有“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”（憲法第62條第（15）項）。中央國家機構都有不同的職能，在不同職能之下可以行使的權力也是難以窮舉的，這也是可以說明的。
具體來說，全國人大有權設立香港特區、制定香港基本法；全國人大常委會有權解釋香港基本法，決定是否頒布緊急狀態；中央政府有權任命行政長官、對行政長官發布指令；國家主席有權頒布香港基本法；中央軍委有權領導、指揮香港駐軍等等，這些都是憲法和香港基本法明示權力的事例。但全國人大還有決定“一國兩制”是否存續的權力，中央政府還有是否任命、罷免行政長官的權力等等，這都是憲法和香港基本法所未明示權力的事例。
對高度自治權的監督權
全面管治權的提法最早見於2014年6月國務院新聞辦頒布的《“一國兩制”在香港特區的實踐》白皮書。由於對中央管理的事務是很明確的，對中央和香港特區關係的事務雖有爭議，但都不可能甩掉中央的角色，因此，中央的全面管治權在基本法起草時通常是針對香港特區高度自治範圍內事務的監督權而言的。例如：香港基本法第17條第2款要求香港特區制定的法律要向全國人大常委會備案；第90條第2款要求香港特區主要法官的任免要向全國人大常委會備案；第48條第（3）項要求行政長官將財政預算、決算報中央政府備案，就是中央對香港特區自治範圍內事務的監督。
監督權也是一種管治權，是全面管治權之一種。從這個意義上說，學界提出中央對香港特區有全面管治權就很早。1990年王叔文主編《香港特別行政區基本法導論》第三章“中央和香港特區的關係”（吳建璠所寫）就已經提出：“國家對香港特別行政區行使主權，不但表現在某些屬於主權範圍內的事務由中央管理，還表現在中央對香港特別行政區實行高度自治有監督權……當然，中央對香港特別行政區並非事事都監督，而是對它是否依照基本法的規定實行自治進行監督，而且是按照基本法的規定來進行此項監督。”這是比白皮書更早的公開著作。
習近平總書記在中共十九大報告中，明確指出在“一國兩制”下，中央對港澳特別行政區有全面管治權
2014年董立坤著《中央管治權與香港特區高度自治權的關係》一書出版，喬曉陽為之作序，他說：“2009年12月5日，我在一個基本法研究的會議上提出當前急需研究的20個問題，其中就包括了董立坤教授此書所述的問題。中央與香港特別行政區的權力運作關係，是基本法研究中的一個重大問題，也是具有很強實踐性的問題，不但在學術界，在社會上也經常引起廣泛關注。在香港基本法起草過程中，就對中央與特區關係的幾個重大問題進行過比較深入的討論。”恐怕到這個時候，有關問題已經列入了中央有關部門的議事日程。
由此可見，與中央全面管治權有關的想法並不是“一國兩制”下香港特區成立後的新提法，更不是香港特區的治理出現這樣那樣的問題以後的新說法，而是在香港基本法起草時就已經有的構想，是香港基本法的立法原意。經過27年，才在執政黨的第十九次全國代表大會的報告中明確表述為“全面管治權”，這不能不說明中央對此種表述的慎重。
至於如何把維護中央對香港特區全面管治權和保障香港特區高度自治權有機結合起來，完善與香港基本法實施相關的制度和機制，讓香港特區履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任，讓香港同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任，共享祖國繁榮富強的偉大榮光，這要根據具體的實際情況，才能作更確切的評述。
本文發表於《紫荊》雜誌 2017年12月號
新媒體編輯：鄒李蕾
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