論「一國兩制」條件下特別行政區國家安全概念的特殊性
文 | 陳端洪北京大學法學院教授
在「一國兩制」條件下，香港應該奉行什麼樣的國家安全觀是有必要明確的問題。圖為香港福建中學的升旗禮
在「一國兩制」條件下，香港應該奉行什麼樣的國家安全觀是有必要明確的問題。香港作為特別行政區，它所奉行的國家安全觀與從國家角度來理解的國家安全觀是否應該完全一樣，亦或有其特殊性，這種特殊性又體現在哪些方面？另一方面也要釐清，香港社會目前實際奉行的國家安全觀與其應該奉行的國家安全觀是否有所出入，又是什麼原因導致基本法第23條立法遲遲不能落實？筆者擬就上述問題，作一初步論述。
國家安全屬絕對憲法範疇
德國法學家施密特將憲法區分為絕對憲法和相對憲法。相對憲法就是指個别的憲法律，絕對憲法分為存在意義的絕對憲法和規範意義的絕對憲法。存在意義的絕對憲法，指國家的生存狀態及其動態生成原則；規範意義的絕對憲法，即由一個基礎規範構成的統一的、完整的系統。絕對憲法與相對憲法的的區別，主要體現在兩方面，一方面是絕對憲法意在強調國家是本，制度為用。國家的存在是第一位的，憲法律必須服務於這個根本目的。另一方面，憲法的效力來源於制憲權，制憲權不受法律約束。
再看國家安全的概念，它包含兩個基本要素，一是存在性的危險（existential threat），二是緊急措施（emergency measures）。國家安全是存在意義的絕對憲法最基本的內涵。
立憲主義法治國的努力方向是盡可能地在憲法律的範圍內有效應對國家問題。但是，憲法律是固定的，而國家的存在性危機未必是制憲時可以預見的，因此，首先，國家安全觀必須根據生存環境而變化；第二，當國家處於極端危險中，即生死存亡之時，國家可以懸置相對憲法律的規範，特別是其中的公民權利條款，而採取一切必要的措施。
總體國家安全觀
是中國絕對憲法的時代精神
有國家就有國家安全意識，就像人有生命就有生死的意識一樣。安全是國家正當化的一個根本要素。然而國家安全作為一個法律概念是20世紀才開始普及的。中國的國家安全法於1993年制定，2015年修改。1993年的版本奉行傳統的國家安全觀，主要規定反間諜活動；2015年版本最根本的修改是從傳統安全觀轉變為總體安全觀。
中國現在的憲法是1982年制定的，當時的中國奉行什麼樣的國家安全觀？在憲法沒有針對國家安全進行修改的前提下，如何理解國家安全法前後兩個版本都聲稱「根據憲法」呢？事實上，這個現象並非中國獨有的。美國的國家安全觀自上世紀90年代以來一直在變化，但憲法並沒有修改。要解釋這個現象，就必須從絕對憲法的精神去理解和詮釋相對的憲法律。國家安全觀是一個國家的生命意識在特定環境下對生存威脅的感知和反應。憲法律是白紙黑字固定的，而國家是活的，國家意志必須不斷對生存環境做出反應，從而在關鍵時刻做出決斷。總體國家安全觀就是新時代的政治決斷，是中國絕對憲法的時代精神。
「一國兩制」是國家安全觀一部分
「一國兩制」是解決國家統一的一種方案，直接體現了中國的國家安全意識和戰略智慧。「一國兩制」是治理香港澳門的方針，是安置原來殖民統治地區居民的最佳憲制安排，符合國家安全的需要。不實行「一國兩制」就不可能維持港澳的繁榮穩定；不實行「一國兩制」也不利於中國的改革開放。
「一國」意味著基本法內含的國家安全觀與中國憲法內含的國家安全觀理應基本一致，因為憲法和基本法都源於同一個制憲權，也就是同一個生存意志。但是，「兩制」意味著基本法在其針對的地域範圍內奉行的國家安全觀有其一定的特殊性。這種特殊性體現在兩方面：第一是社會制度安全觀。憲法禁止破壞社會主義，但基本法明文規定在港澳地區不實行社會主義制度。第二是意識形態安全觀。憲法規定國家在人民中進行集體主義教育、辯證維護主義和歷史唯物主義教育，反對資本主義、封建主義和其他的腐朽思想，基本法規定原有資本主義生活方式保持不變。換言之，港澳的國家安全集中在客觀安全、物理安全和經濟安全。上述兩方面的國家安全觀的差異，是在思考港澳地區進行國家安全立法時需要重點考慮的問題，這種差異在一個更高的層面來看，是統一的。
此外，由於實行「一國兩制」，在港澳地區維護國家安全，在制度上實行分權（分責）制。
「一國」意味著基本法內含的國家安全觀與中國憲法內含的國家安全觀理應基本一致。圖為香港仔清晨
基本法包含的國家安全不限於23條
在香港，一談起國家安全，人們自然而然地想起23條，似乎國家安全只包含23條所指的內容。需要注意的是，23條包含的國家安全是傳統的國家安全，而且從字面理解只能得到兩個結論，第一是保護的對象都是國家。第二是具體立法主要屬於刑法範疇。不過，如果僅僅從這個意義上去理解國家安全，有兩個問題將很難回答：第一是，香港的安全是否屬於國家安全必須包含的內容？第二是，總體國家安全觀是否是基本法應該體現的憲法精神？
針對上述兩個問題，筆者認為：一方面香港安全是國家安全的當然內容。另一方面，基本法必須秉著總體國家安全觀的基本精神來理解，但其具體內容必須按照「一國兩制」方針予以克減；同時，在香港維護國家安全不能完全依賴強制力和制裁性手段，而應該在合法的前提下採取多種手段。
阻23條立法的根本原因
基本法第23條在香港本地立法受阻，此後香港社會對此一直「談虎色變」。個中原因如果不認真檢討，23條立法將來也很難落實。一般人普遍認為，外國勢力干預、反對派煽動和策略失誤是導致23條立法受阻的主要原因。不過這三點加起來也不能充分解釋為什麼立法不能通過，為什麼寒蟬效應持續至今。我們應該真誠地、不懷偏見地去讀懂港人的心。通過反復思考當年反對立法的各種言論，並根據近年的觀察，筆者認為，在政治層面，香港普遍的社會心態是一種殘缺的實用主義的個人主義；殘缺的個人主義的安全觀才是23條立法不能落實的最根本的原因。
個人主義作為一種形而上學，不是無政府主義，它由兩個基本的學說組成。第一，國家是有組織的民族，民族是一個人格主體。第二，人生來就享有一些不可剝奪的天賦人權。法國的《人和公民的權利宣言》是個人主義的安全觀最經典地體現。《人和公民的權利宣言》第二條把（個人）安全作為一項基本權利與自由、所有權並列規定。嚴格地講，安全不是一項特別的權利，只不過是社會承認和保障的自由權與所有權。
香港的個人主義與西方那種具有形而上學基礎的個人主義沒有直接的關係，而是直接源於殖民生活的經驗。在殖民統治時期，背後的國家無法依靠，面前的殖民政府又不是自己的，港人只能做一群經濟人。因此，回歸前，港人在政治上是真正的流浪者。用有些人的話來說，他們的存在是借來的時間。面對回歸，港人也一度缺乏安全感。正因為如此，中央給出了「一國兩制」的定心丸。回歸以後，在制度上港人當家做主了。在心態上，很多人已經變成了個人主義者，仍然「心心常似過橋時」。
香港的政治個人主義只講自由和權利，不講國家人格，因此，筆者說它是一種殘缺的實用主義的個人主義。個人主義的安全觀是主觀的，注重個人的心理感受。面對國家越來越強大，很多人不但不感覺榮耀，反而更加恐懼。一些人面對中央的政策支持不僅不感恩，反而越加沒有自信。別說23條立法，連「一地兩檢」也被一些人當作「狼來了」，用以渲染恐怖氣氛。
本文發表於《紫荊論壇》雜誌2018年1-2月號
編輯:李惟