梁美芬：維護國家安全是香港的憲制責任
文| 梁美芬香港基本法教育協會會長、立法會議員
香港應正視維護國家安全的憲制責任，珍惜第23條立法機會
習近平主席在十九大報告中重新強調了中央對香港擁有「全面管治權」而引起廣泛關注。其實早在2014年6月10日國務院公布的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書中，作為一份結合了香港回歸17年以來中央政府就「一國兩制」、香港基本法落實的系統性紀錄，就已經吸引了民眾的眼球。早前全國人大常委會基本法委員會主任李飛亦來到香港，講解憲法與基本法的關係，以及香港在享有憲法的權利同時，應該履行憲法的責任。
中央一直擁有全面管治權
根據「一國兩制」規定，全國人民代表大會有權制定香港特別行政區的制度，及具基本法的修改和解釋權。基於這個原則，具有全國最高法律地位的中國憲法是基本法的母法。雖然部分原則不適用於香港，但所有與「一國兩制」沒有抵觸的部分，對香港都是有效的。在十九大報告中，習近平主席重提，要「牢牢掌握對香港的全面管治權」，反映中央政府意識到部分港人對這個問題仍未有充分認識。坊間對基本法的討論絕大部分只針對香港在「兩制」下的權力延伸，而忽略了「一國」在整個行政架構中的角色以及基本法與憲法的關係。
國家對香港愛護有加
部分敵視國家的港人不斷曲解基本法，而香港的教育又未能全面講述「一國」在「兩制」中的角色，使得公眾包括行政、司法、立法機構的理解出現誤差。
將「一國兩制」的初心，向全世界、全中國及香港市民說清楚乃是國家當年頒布白皮書的用意。基本法保障「一國兩制」，涵蓋「一國」的主權角色和主權地位。熟悉基本法的人都知道，基本法的條文是互相約束的，比如像第2條、第5條等許多保障香港經濟民生高度自治的同時，亦賦予香港維護國家主權完整的角色和責任的條文。
若將進行了違憲公投的加泰羅尼亞與香港比較，中央給予香港在基本法的保障可謂是相當牢固的。
西班牙憲法第2條及第143條賦予加泰羅尼亞自治區的地位，第2條提及「全體西班牙人民都不能做出分裂祖國的行為」，第143條提及「國家設置自治區的地區組織，各自治區根據憲法及自治區章程享有自治權，第三款自治區章程的修改須經西班牙總議會的批准方可生效。」第147條更提及「在任何情況下，國家權力均是自治區權利的補足。」而加泰羅尼亞的獨立公投違反了憲法最基本的原則，觸碰憲法底線，其違憲的性質是毋容置疑的。西班牙憲法在第153條中明確賦予了國家收回自治權的法律依據：「自治區有法律效力的各項規定只是否合符憲法，由憲法法院負責監督。」第155條又寫明了「第一款如一個自治區未履行憲法或其他法律為其規定之義務，或嚴重危害西班牙之總利益，政府可要求自治區主席改正；在自治區主席未予理會的情況下，經參議院絕對多數批准，政府可採取必要措施迫使自治區強制履行上述義務，或保護上述總利益。」若果自治政府嚴重威脅西班牙利益，西班牙政府可採取必要措施收回加泰羅尼亞的自治權。
反觀香港，中國憲法第31條賦予香港特別行政區的地位享有高度自治。已故國家領導人鄧小平更強調「一國兩制」在香港五十年不變，憲法亦沒有寫明什麼情況下才會取消「一國兩制」，可見國家高度信任香港。
此外，在經濟方面，加泰羅尼亞每年要上繳西班牙政府20%的稅項。而香港則根據基本法第7條，不需要向中央繳納任何稅款，所以，香港人實應珍惜國家對香港的愛護。
特區政府應正視維護國家安全的憲制責任，珍惜第23條立法機會。圖為某中學正在學習基本法
應珍惜第23條自行立法的機會
香港回歸後，國家安全的立法問題在香港社會上一直引起不少爭議，筆者認為維護國家安全是香港的憲制責任。
基本法第23條規定香港應自行立法制定禁止叛國、分裂國家、洩露國家機密等行為，這一條款一直被反對派視為洪水猛獸。其實第23條立法一直沒有在社會中得到充分討論及了解，它最主要的規定是中央政府授權給香港特區政府就維護國家安全的法律，根據更適合自己的方式去制定當地法律。這種授權予地方政府自行制定國家安全法律的做法在世界上實屬罕見，即使西方民主國家如美國，其國家安全的法律也是由中央制定，不會授權任何一個州去處理國家安全的問題。
過去20年，曾有人提出要刪除基本法第23條。這些來自反對派的論點，未必是經過對基本法的深入了解後提出。他們沒有考慮到，若香港基本法沒有第23條，那香港回歸的時候，最有可能發生的就是中央政府必須將有關國家安全的全國性法律列入附件三，透過直接公布或於當地立法實施，情況就會如國旗條例、國徽條例及即將制定的國歌條例。
加泰羅尼亞的獨立公投違反了憲法最基本的原則，觸碰憲法底線，其違憲的性質是毋容置疑的
基本法附件三提及的全國性法律是指中國的全國性法律。基本法第18條第2款規定，全國性法律中，只有被列入附件三才適用於香港，而透過附件三適用於香港的法律必須涉及國防、外交、特區自治範圍外的全國性法律。回歸時，列在附件三的主要是涉及國籍法、外交權利以及駐軍法等，並沒有涉及國家安全的法律。筆者相信國家當時對香港充滿了信心和信任，才給予香港自行立法的機會。
基本法第23條並沒有列明什麼時候要完成立法，相信亦是國家給予特區政府一個空間，讓它在適合的時候完成立法。比較基本法第23條及附件三的法律適用問題，國家授權香港特區就國家安全自行立法乃是對香港高度信任的表現。從高度自治的角度來看，第23條自行立法對香港較為有利。回歸二十載，由於政治原因，香港仍未就現行法律根據基本法第23條要求進行修訂，亦未就香港法律中完全空白的部分如反分裂國家的行為進行立法，連有人到處派單張宣傳「港獨」的問題都無法處理。
筆者認為香港應正視維護國家安全的憲制責任，珍惜第23條立法機會。特區政府實應理直氣壯、大方地與市民及各界討論第23條的本意，汲取各界意見，為履行第23條的憲制責任再作準備。
本文發表於《紫荊論壇》雜誌2018年1-2月號
編輯:李惟