英國對香港政策變化淺析
文|安然資深港澳研究學者
英國自認為「有權」監督「一國兩制」的實施，確保《中英聯合聲明》及基本法中規定的港人自由、人權等權益得到保障。圖為英國駐香港總領事館
英國一直密切關注香港，不僅是基於殖民歷史的聯繫，更是出於維護自身政經利益所需。面對香港近年快速變化的形勢，英國對香港的關注重點亦隨之調整。政治上，英國希望香港「重啟政改」，強調維護司法獨立的重要；經濟上，英國力圖借助香港拓展自身在中國，乃至整個亞太地區的貿易。對於未來英國如何在中英關係大框架下處理對港關係，筆者認為十分值得關注。
英國與香港有著一個半世紀之久的殖民歷史關係。1997年香港回歸祖國後，英國繼續與香港特別行政區保持密切的經貿和文化聯繫，並通過多種途徑關注香港政治及社會發展狀況。近年香港接連發生重大政治事件，如非法「佔中」、「特首普選」政改方案遭反對派立法會議員捆綁否決、旺角暴亂、宣誓風波及人大釋法等，顯示香港社會正急速發生變化。為了因應這些變化，英國對港政策也出現了一些新動向，尤其是英國決定脫離歐盟後，內政外交均出現一定調整，所以其如何處理中英關係及在中英關係大框架下發展對港關係尤值得關注。
英國對港政策的基本立場
英國在香港回歸後一直通過發布所謂「香港問題半年報告」（或稱《香港半年報告書》，英文：Six-monthly report on Hong Kong）的形式關注香港事務，迄今共發布了41期。儘管中國外交部多次指出「香港事務屬於中國的內政」，不希望任何外部力量「指手畫腳」。然而，英國並沒有放棄這一「官方平台」，不斷強調自己作為《中英聯合聲明》 簽署方之一的身份，對香港負有所謂「道義責任」，並聲稱將繼續以自己的方式來關注香港各方面的發展。對英國而言，每年兩份的《香港半年報告書》既是一種「政策宣誓」，也是一份有關香港事務的龐大資料。透過系統地梳理這些報告內容，再結合國際形勢的變化及中英關係的發展，大可窺見英國對香港政策的基本脈絡。
（一）英國對「一國兩制」方針持較為積極的態度
在英國看來，「一國兩制」的安排是適合香港的，「為香港長遠發展提供了最好的制度」。 英國每半年發布一次的香港報告對「一國兩制」的評價基本正面，甚至在香港出現重大政治事件如2003年第23條立法期間，英國也認為「在對香港的發展不斷進行評估後，我們認為，『一國兩制』在實踐中非常成功。不過，第23條立法的最後結果、該法律的適用和實施方式等，對未來『一國兩制』原則的實踐將是至關重要的。我們將繼續密切跟蹤這一重大問題。」 2014年，香港突然發生非法「佔中」以及中方拒絕英國英國議會下院外事委員會所謂「調查團成員」入境香港等事件，英方仍未從根本上否認「一國兩制」。英方認為「『一國兩制』也許處在1997年香港回歸後最嚴峻的考驗期，但總體仍運行良好。」 在英國首相文翠珊（Theresa Mary May，內地譯作特蕾莎，梅）上台後，英國對「一國兩制」的態度維持不變，「儘管遇到一些挑戰，但英國認為近20年來『一國兩制』為香港提供了一個成功的框架，未來亦如是。我們歡迎中國領導人重申並堅守這一方針。」 2016年12月初，英國主管亞太事務的外務大臣岑浩文專程訪港時重申，作為《中英聯合聲明》簽署方，英國政府認為「一國兩制」是香港維持長期穩定與繁榮的最好的制度，過去19年的發展已證明了這一點。英國最新一期香港半年報告中指出，整體而言，「一國兩制」運行良好，但也有一些領域正在面臨日益增加的壓力。
從這些表述可以看到，多年來，英國強調「一國兩制」，一方面是維持香港穩定，不希望香港出現較大的變動，畢竟，穩定對於英國在港經濟商貿利益的重要性不言而喻。另一方面，英國肯定「一國兩制」，但側重的是「兩制」的區隔，因為讓香港保持與中國內地的不同，顯然更符合英國的利益。
（二）英國認為「普選」不僅是基本法的規定，更是保持香港優勢的「最好方式」
回看歷史，英國在香港的「普選」問題上，實際上一直採取「雙重標準」。在港英政府殖民統治的漫長時期，政治領域處於英國人的嚴密控制之下，優秀華人到了英國人面臨「終結」在西安港的殖民統治之時，才有個別人被「選中」進入英國的管治團隊，更遑論普通港人的政治權利了。上世紀六、七十年代，為應對《展拓香港界址專條》將於1997年屆滿的現實，英國開始對香港進行「長遠謀劃」。上世紀七十年代麥理浩的治港策略中就包括突出香港的社會和制度優勢，讓香港在短時間內在各方面的發展都拋離內地，以增加英國未來與中國談判香港前途的籌碼等內容。
上世紀八十年代，中英談判提上日程，英國開始積極研究代議制在香港的發展，開放更多管治權予港人，以填補英國人撤離後的真空。1984年，港英政府發表首份關於香港政治制度改革的諮詢文件──《代議政制綠皮書──代議政制在香港的進一步發展》。在簽署《中英聯合聲明》後，中英雙方在後續的談判中曾圍繞香港政制發展問題進行激烈的交鋒。1990年4月，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》頒布，其中對香港的政制發展問題做出了最終達至「普選」的規定。「普選」是上世紀八、九十年代才出現在港人視野中的「新」詞匯。待1997年香港回歸後，英國一直致力於「促使」中方儘快「履行承諾」，並認為實現「普選」是「保持香港優勢」的最好方式。
在2003年之前，也就是香港回歸初期，英國對香港政制發展的關注只是「例行公事」般地在半年報告中「希望香港儘快按照基本法的規定實現普選行政長官和立法會的最終目標。」 2003年出現23條立法爭議後，英國對香港政制發展的關注度陡然上升。第一是開始強調「普選要符合港人的意願」、「港人已經為全面民主做好了準備」。第二是開始在各種場合及公開報告、演講中強調「普選」對保障香港「自由與權利」的重要性，即香港穩定與繁榮的基礎是其「自由」與「權利」，而保證這些自由與權利的最佳方式就是實現「普選」。為此，英國在2004年政改爭議、2005年香港政改方案被否決、2007年政改爭議，以及2010年政改方案通過等重大政改節點均及時回應，或「失望」或「歡迎」、或「積極引導」或「變相施壓」。
第三是適度借助美國、歐盟就香港政制發展問題的表態，來印證自己關於香港應該儘快實現「普選」的觀點，即「英國政府和國際社會將對此給予密切關注。」 英國曾一度採納香港反對派人士的觀點，即「普選需符合國際標準」。也許最終認識到國際標準究竟為何實難統一，因此現在英國政府關於香港政制發展的標準表述是「香港要按照基本法和人大常委會決定的要求來實現普選，具體方式由港人、特區政府和中央政府來決定」。
1997年香港回歸祖國後，英國繼續與香港保持密切的經貿和文化聯繫，並通過多種途徑關注香港政治及社會發展狀況。圖為中國國務委員楊潔篪（左）早前與英國首相文翠珊（右）會面
（三）在對華政策的大框架內考慮對港政策
英國對港政策是其對華政策的一部分，其與香港的傳統歷史關係，以及英國自認依據《中英聯合聲明》對香港負有的「政治與道義責任」，既是英國對華施加影響的一枚籌碼，也是英國與中國保持「深度接觸」的一座橋樑。
英國重視對華關係可體現在兩個層面上，一是雙邊關係，二是國際合作。在雙邊關係方面，兩國經貿合作前景廣泛，中國已從2010年英國的第十大進口市場變成了2015年的第四大市場，上升57% 。而英國決定「脫歐」後，致力與主要經濟體強化雙邊經貿關係，促進英中雙方經貿合作，尤其是積極參與中國的「一帶一路」倡議，希望有更多英國公司進入中國市場或在中國的對外項目上展開合作。
國際方面，中英在應對氣候變化、打擊恐怖主義、防止核武器擴散等議題均有合作。英國對華關係的基調決定了其在香港問題上的分寸，其主要希望在加強對港經貿關係的基礎上，利用香港參與「一帶一路」的機會尋求更多的合作。在英國眼中，21世紀是亞洲的世紀，「脫歐」後將加強與亞洲國家和地區的合作。而香港作為亞洲發展的重要參與者，樞紐與橋樑作用不言而喻。英國可在亞洲與香港之間實現「雙贏」，既為英國公司找到機遇，也為香港帶來發展機會。香港作為中國的門戶，在中英關係中能發揮獨特的作用，不僅僅是協助英國公司進入中國市場，更是可以幫助英國在亞洲乃至全世界發展更多的中英合作項目。
不過，英國也明確指出，希望與中國「保持一種開放夥伴關係，當在一些問題包括『人權』問題上觀點不同時，我們可以坦率評論。」 這意味著貿易熱絡掩蓋不了價值觀上的分歧，務實主義仍是雙方相處的法寶。囿於國力，英國未來會更側重對華關係的合作面，就香港問題保持一定「抽離感」，更多是「隔岸觀火」「務實推進」的心態，不會為了香港問題犧牲對華關係。但也不會輕易放棄「香港牌」，無論「正打」（表揚，希望繼續推進）還是「反打」（批評，希望有所改進），都將以英國利益最大化為目的。
英國決定脫離歐盟後，內政外交均出現一定調整，所以其如何處理中英關係及在中英關係大框架下發展對港關係尤值得關注。圖為反對英國脫歐的英國市民
英國近年主要涉港動向
近年來，香港形勢變化迅速，各派力量圍繞政制發展議題競相發力，甚至衍生出激進「本土」勢力和主張「港獨」的聲音。英國方面，2016年6月，民眾以公投形式決定脫離歐盟後，首相文翠珊組建新政府，全力應對複雜的「脫歐」談判。面對新的形勢，文翠珊政府積極尋求對外經貿合作，中國自然地成為其主要目標之一。有鑑於此，英國政府在香港問題上基本延續以前的政策脈絡，避免引起較大爭議。不過，因應香港本地形勢及英國對外政策的調整，其對香港的關注重點集中於以下幾個方面：
（一）多方促使香港重啟「政改」
英國認為，雖然全國人大常委會有關香港普選行政長官的「8．31決定」「嚴苛」，但仍希望特區政府據此提出的「普選」方案在立法會獲得通過。因為「普選」是英國一直致力「推進」的目標，符合英國對香港的「劇情預設」；其次是出於「有好過無」的實用主義考慮。然而，香港反對派不接受這樣的方案，最後方案遭反對派以捆綁方式否決。英國國務大臣施維爾表示：「英國對政改方案投票結果表示失望。我們依然相信走向普選是保證香港穩定和繁榮的最好方式，這是每個人的利益所在。我們希望未來的改革能建立有建設性的對話，考慮到港人的期待，並符合基本法規定。」 其後，香港出現了不少圍繞是否重啟「政改」的討論，然而卻難以達成共識。不過，英國並沒有鬆懈。在此後的多個場合，仍不忘強調香港應重啟「政改」。「英國政府堅信，保障『一國兩制』未來的最佳方式是按照人民的願望及基本法的規定達至普選」。「（2015年）11月區議會選舉的創紀錄的高投票率顯示港人對民主改革的渴望沒有消減。」英國政府「鼓勵各方重開有建設性地對話，儘快重啟政改。」 2017年9月，英國發表最新一期「香港半年報告」，英國顯然認識到「政改」不可能立刻重啟，但他們仍然表達了「重啟政改對話有助香港的穩定與繁榮」的觀點。香港新一屆特區政府開始運作後，雖然不會把重啟政改放在施政首位，但政改仍是香港難以繞開的一個政治議題，將持續被英、美等國際勢力關注。
英國認為，維持香港穩定與繁榮的基礎是其「自由」與「權利」，而保證這些自由與權利的最佳方式就是實現「普選」。圖為香港人車共用的北角春秧街街市
（二）更為強調香港的「司法獨立」
香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權。法院獨立進行審判，不受任何干涉。法官在審判時可參考其他普通法適用地區的司法判例，而終審法院亦可根據需要邀請其他普通法適用地區的法官參加審判，至於法官和其他司法人員則可從其他普通法適用地區聘用等。
基本法列明的這些規定使得香港的司法系統與英國、澳大利亞、新西蘭等地區有著較高的共用性。多年來，香港終審法院的海外非常任法官也都是從上述三個普通法國家委任。在英國看來，司法獨立不僅是香港的優勢之一，而且是「一國兩制」實踐的試金石之一，聯同「自由」、「人權」等構成香港穩定、繁榮的基石。
2016年上半年發生所謂「李波事件」後，英國藉此高調「關注」香港的「司法獨立問題」。不過，與美國赤裸裸地攻擊的做法不同，英國表達立場時措辭較為婉轉，如認為中國應該「在所有案例中，都普遍運用正當程式，尊重（香港與內地）兩套司法系統的不同」。
2016年10月，兩個香港立法會候任議員就任宣誓時辱華辱族，遭到社會民眾強烈反彈，而特區政府與律政司亦就兩人宣誓問題提請司法覆核。同年11月7日，全國人大常委會就基本法第一百零四條作出解釋，是香港回歸以來第五次釋法。英國對此十分關注，英國外交與聯邦事務部發言人表示，承認全國人大常委會有權就基本法作出解釋，但在這個時間點上令人關注，希望中央政府、特區政府及立法會議員「克制」，避免採取損害「一國兩制」信心的行動。在英國看來，香港的司法獨立是「一國兩制」的「最後堡壘」，如果司法獨立受到損害，「一國兩制」的信心就會動搖。
上世紀七十年代香港憑著突出的社會和制度優勢，在短時間內在各方面的發展都超越內地。圖為葵青貨櫃碼頭
（三）關注香港新世代政治力量
相較激進「本土」乃至「港獨」勢力，英國對傳統「泛民」年輕一代更為另眼相看。這或與英國人注重傳統、較為保守穩健有關，但他們明白任何尋求「獨立」的主張都會觸及中國的底線，所以他們對一些黨派的激進行為並不贊同。在有關「港獨」的議題上，英美等國政府均再三表示不會為激進本土勢力乃至「港獨」「背書」。英國駐港總領事唐偉康（Kurt Tong）明言「毫無疑問，香港是中國的一部分」；英國認為「儘管面臨一些挑戰，英國仍相信『一國兩制』在過去近20年中為香港提供了一個成功的框架，未來亦如是」「我們不認為獨立是香港的一個選項。」2016年11月，前總督彭定康在香港出席活動時與青年學生對話，稱「港獨」言論會削弱社會追求「民主」的力量，「自決」與「港獨」本質上是一樣的。
雖然聲言「港獨」不切實際，但英國一直密切關注香港政治生態的變化，了解「本土自決」乃至「港獨」勢力的主張。而香港的「本土自決派」，出於擴大「國際影響」的需求，也極力向英國某些「關注」香港的政界人士，宣揚自己的主張。如黃之鋒於2017年2月前往英國，便與工黨國會議員韋伯斯特（Katherine Webster），前任港督衛奕信（Lord Wilson），以及曾在香港主權移交前夕擔任英國外交大臣的聶偉敬（Sir Malcolm Rifkind）等人會面，鼓吹其極端言論。
（四）利用香港積極拓展與中國內地及亞太其他地區的經貿網路
香港是英國第12大、亞太區僅次於中國內地的第二大交易夥伴。作為世界金融中心以及進入中國內地的重要門戶，香港吸引了630多家英國公司在港營商，其中126家公司在香港設置地區總部，主要商業活動包括基礎建設、金融、投資、教育文化等，如英國貿易投資署（UKTI）的業務集中於鐵路與機場。英國在香港的投資保守估計為330億英鎊，約佔英國對亞洲投資的35%。英國還是香港直接投資歐洲地區的首選地，2014年錄得市值超過127.5億英鎊。
英國決定脫離歐盟後，展現出更為積極地與香港發展經貿關係的姿態。一方面致力於鞏固、促進與香港的雙邊經貿、文化關係，如在金融合作方面，英國官員多次表示可以與香港合作共贏，「從金融科技到綠色金融、貿易融資、網路安全，以至發展離岸人民幣市場等許多新興領域，我們都有共同目標」，倫敦可以與香港建立更強大、更深厚的夥伴關係。另一方面，則希望利用香港在投資內地渠道上的優勢進入中國內地，並參與相關國際合作，如利用香港參與「一帶一路」，帶動更多英國公司的參與。此外，還希望借助香港在亞洲的市場地位拓展亞洲區合作。
香港作為世界金融中心以及進入中國內地的重要門戶，吸引不少外資在港營商。圖為香港青年正在學習關於鑽石的知識
小結
綜上所述，總體而言，英國認同「一國兩制」的安排，對「一國兩制」在港20年的實踐亦持基本肯定態度。未來，英國仍將繼續密切關注香港，其對港政策仍以服務英國根本利益為前提。「大方向不變，小動作不斷」將會是其突出特點。
第一是，英國不會放棄自稱對香港負有的「政治與道義」責任。因為這已成為英國堅持對香港事務進行關注、評論的「主要依據」。作為《中英聯合聲明》的簽署方之一，英國自認「有權」監督「一國兩制」的實施，確保《中英聯合聲明》及基本法中規定的港人自由、人權等權益得到保障。英國在發布的《香港半年報告書》及重要官員的涉港講話中，不斷強化英國對香港負有「政治與道義責任」這一觀點，自認「有權就重要事態表達意見」。歷年的談論令這一論調成為英國掛在口邊的「理所當然」的說辭，也成為英國保持對香港事務介入的「根基」。客觀上有利於英國持續跟蹤、評論香港事務，維持在港影響力。從中也可看出英國人的縝密心思和老謀深算。
第二是，英國將著眼中英關係不斷強調其與香港在各個領域的緊密聯繫。為保證英國的對華利益，英國必然要對香港各方面的發展給予「關注」，進而適時「干預」，並以此作為開展對華關係的籌碼。如最近一次人大釋法後，英國外交及聯邦事務部發言人即稱「香港的繁榮與穩定有賴於《中英聯合聲明》的成功實施」，以此強化和突顯英方的作用。
本文發表於《紫荊論壇》雜誌2018年1-2月號
編輯:李惟