修訂議事規則 立法會由「亂」入「治」
文|韓成科香港文化協進智庫高級副總裁
反對派儘管無所不用其極的阻撓，亦阻止不了修訂議事規則決議的通過，圖為修改議事規則決議正進行投票階段
建制派提出的議事規則修訂，最近獲全數通過，當中包括將立法會全體委員會法定人數由35人減至20人；流會後主席可在任何時間、任何日子要求復會；立法會大會或委員會主席有權選擇和合併議員提出的、內容類似的修正案，及不准提出瑣屑無聊或無意義的修正案等。這是立法會議事規則自訂立以來，最大幅度的一次修訂，也是立法會兩派勢力的一次重大考量，更是「治」與「亂」的一次抉擇。反對派儘管無所不用其極的阻撓，但亦阻止不了修訂的通過，當中除了建制派議員的眾志成城之外，修訂得到民意主持，符合社會利益，也是反對派失敗的主要原因。經此一役，反對派要再肆無忌憚的「拉布」、製造流會，將會更加困難，議員依然可以監察政府，但卻不能隨意癱瘓議會，立法會可望逐步重回正軌。
這是繼2006年之後越南再次舉辦亞太經合組織峰會。與當年世界經濟還處於快速發展期的有利環境和上屆利馬峰會面對低迷混亂的國際環境不同，是次峰會是在世界形勢呈現新的發展走勢的背景下召開的。當前世界經濟雖然仍未走出低谷，但已出現了明顯的復蘇態勢
議事規則是一套成文規則，旨在規管立法機關如何處理日常事務和訂明立法會議員應有的操守及行為準則。簡單而言，就是立法會運作及開會的規則。在基本法之下，立法會有權自行制定議事規則。
現時立法會的議事規則主要是沿用港英時期的版本，而港英時期立法局的議事規則是繼承英國而來，特點是減少辯論機會以加速處理事務的進度，所以當中列明不容許議員發言多於一次或重複提問等，正體現這種「效率」的思維。而在港英管治下，亦沒有出現所謂「拉布」以及其他癱瘓議會行為。
無休止「拉布」重創競爭力
議事規則修訂須跟上形勢
然而，「世異則事異，事異則備變」。經過幾十年的發展，政治形勢出現大幅改變，以往的議事規則可管君子，現在卻難阻小人，已經應付不了當下的形勢，也體現不了「加速處理事務」的原意。6年前個別激進派議員開始在立法會發動「拉布」，企圖通過拖垮政府施政作為談判籌碼。及後，隨著香港政爭日趨激烈，「拉布」之風亦猶如病毒般不斷蔓延，侵蝕立法會的肌理。
在初時，反對派的「拉布」還可以說成是一種談判策略，但到了後期，「拉布」已經由手段變成了目的，反對派的「拉布」再不是為了討價還價，而是開天殺價，借題發難，故意提出一些不切實際、不可行的要求，繼而以政府不接納其要求為名發動「拉布」。在梁振英出任特首時期，「拉布」更成為反對派表達對其不滿的工具，「拉布」已經沒有原因，純粹發洩不滿。
立法會「拉布」不但令議會長期陷入空轉、停擺，更影響到香港的發展以及廣大市民福祉。單單在2016至2017年度，政府提交立法會的29個法案中，只有12個法案獲得通過，而未獲通過的法案並非因為不獲多數議員支持，而是遭到「拉布」的阻撓。工務小組更是立法會「拉布」的重災區，過去平均兩小時審批一個撥款項目，在「拉布」下需要逾四小時，花多了一倍的時間。在「拉布」之下，本來合共1,300億港元的工程項目，最終只核批了580億港元。政府工程項目的開支佔本港整體公私營工程量的三分之一，從事本港建造業的人數，包括工人、專業人員及其他相關人士，約有30多萬，佔總勞動人口約一成。「拉布」不但導致30多萬僱員的飯碗受損，更重創香港的競爭力。
近年，政府為拓展新經濟火車頭，銳意發展大嶼山，包括研究在中部水域大規模填海興建東大嶼都會，但因「拉布」影響，其策略性研究拖延足足三年仍未得到撥款展開。為解決市民「上車難」的問題，政府近年大力拓地建屋，但新界東北等發展項目卻屢受阻礙。在目前「拉布」肆虐之下，政府基本上難以推動大型發展計劃，就算勉強推動亦曠日持久，浪費了大量的時間和精力，嚴重窒礙了經濟的發展以及民生的改善。多個國際評級機構都指出香港競爭力下跌，當中癥結正在於立法會無日無之的「拉布」。
現時立法會的議事規則主要是沿用港英時期的版本，而港英時期立法局的議事規則是繼承英國而來。圖為立法會大樓
國外議會有「剪布」
香港須堵塞制度漏洞
議員有權表達意見，通過冗長發言以至「拉布」表達訴求也不是香港獨有，問題是香港卻缺乏「剪布」機制。立法會議事規則從來沒有所謂「拉布」權，反對派現時通過冗長發言、不斷提出修訂、點人數等進行「拉布」，是鑽制度的空子，而現時議事規則又沒有「剪布」機制規管「拉布」，這也是香港與和國外議會的最大差別。
在美國，藉冗長辯論「拉布」是合法的議事方式，議員為「拉布」可以在會議廳上朗讀《聖經》、《美國憲法》、《美國獨立宣言》、《人權宣言》，但同時，美國參議院議事規則亦已作出修訂，列明獲得五分之三的壓倒性多數支持就可強制終結辯論。在英國，議員可提出動議即時終止辯論，動議獲不少於100名議員同意便可通過。在法國，只要獲國會同意後，政府可把所有修訂議案組合成一個議案讓國會一次過投票表決。這些西方國家都有因應議會「拉布」而設立「剪布」機制。但現時香港卻有「拉布」而沒有「剪布」，主席只能引用議事規則92條賦予的「酌情權」進行剪布，每次都例必引起爭議，導致近年立法會亂象不斷。
必須指出的是，現時建制派議員提出的修訂，在程度上實屬溫和，例如並沒有設立多數議員同意便可即時停止辯論的機制，議員還是有充足的空間發言、監察政府以至批評政府，只不過他們不能再通過大量無聊的修正案拖延時間。這次修訂賦予立法會主席更大的權力維護會議正常進行，也令反對派議員以缺席來製造流會難度更大。綜合而言，這次修訂目的不在於禁絕「拉布」，也沒有打壓議員發言權之意，而是為了防止無止境的「拉布」、減低流會風險。這樣的修訂遠較其他西方國家的「剪布」機制寬鬆，一些人將修訂稱為「閹割」立法會監察功能，顯然是言過其實，也是有意誤導。
手段盡出阻撓修訂
反對派漠視民意焉能不敗
然而，面對這樣一個合理的修訂，反對派卻採取激烈對抗手段阻撓，各種手段盡出，包括：一、衝擊主席台，企圖令會議腰斬，令會議難以進行。但建制派亦沒有讓他們得逞，祭出特權法，表明繼續衝擊主席台，將報警處理，令反對派不敢造次。
二、煽動市民在立法會門外紮營，發動所謂「包圍立法會」行動，藉此向建制派議員施加壓力，更不排除採取衝擊手段破壞會議。結果警方第一晚就進行清場，果斷執法發揮了強大的阻嚇力。更重要的是，所謂「包圍」行動根本乏人問津，現場只得百多人，當中不少更是前來採訪的傳媒人士，說明反對派阻撓修訂不得民心。
三、反對派議員在議會內破壞搗亂，拖延會議。邵家臻在發言結束後，突然打開手中的防狼器，發出「嗶嗶聲」警報騷擾議會，及後保安阻止，邵家臻隨即將該防狼器交給許智峯，之後又交給陳志全，令議事廳猶如馬戲班。及後毛孟靜為阻止保安干預，繼而發生推撞，她竟然指被保安弄至躺在地上，報稱受傷，令會議受阻。種種幼稚行為，目的都是為了「搞局」。
可惜的是，反對派儘管無所不用其極，採取下三流的手段企圖拖延修訂，但最終明顯錯估了民意、誤判了民情。在這場議事規則攻防戰中，建制派具備了天時、地利、人和，修訂得到大多數民意支持，立法會主席作出配合，建制派亦眾志成城。而且，議事規則攻防戰的戰場不單在議會，更在社會民心。反對派「拉布」失敗，根源是不得人心，動員無力、發言無回響、市民不理會，反對派愈「拉布」，只會更加突顯其強詞奪理，漠視民意。這樣的民意形勢，反對派又焉能不敗。
議事規則一役，反映的是民意民情，更說明修訂符合社會利益。經此一役，反對派要再肆無忌憚的「拉布」、製造流會，將會更加困難，反對派的發言權不會受到阻礙，但卻不能隨意癱瘓議會，立法會也可望逐步重回正軌。或者，這是香港立法會由「亂」入「治」的一個轉捩點。
本文發表於《紫荊論壇》雜誌2018年1-2月號
編輯:李惟