饒戈平：站在歷史新起點的“一國兩制”
文|饒戈平
2017年12月15日，國家主席習近平在中南海會見來京述職的香港特區行政長官林鄭月娥 （圖：新華社）
習近平總書記在十九大報告中全面闡述了新時代中國特色社會主義思想，為全黨全國提出了到本世紀中期建成現代化強國的行動綱領，同時也為新時代“一國兩制”在香港澳門的深入實踐指明了方向。十九大報告連同習近平主席2017年“七一”視察香港的系列講話，構成新時代國家港澳工作的基本指導思想，需要我們認真學習和貫徹執行。我初步學習和思考的心得就是，隨著國家發展進入新時代，“一國兩制”也站在了新的歷史起點，相信“一國兩制”在香港的實踐完全能夠開創新局面，展現新面貌，取得新成就。
“一國兩制”實施過程的三個階段
“一國兩制”設計初衷是為了解決中國近代史上遺留的領土問題，維護國家主權和實現國土統一，促進國家現代化建設，同時也照顧到港澳等地經濟社會現實，保持這些地方的長期繁榮穩定。其歷史性貢獻在於開創了一種治國理政新方針，即以和平方式收回台灣、香港、澳門，在國家主體堅持社會主義制度的同時，允許個別地區實行不同於祖國大陸的社會制度。這一方針從一開始就被列為中國特色社會主義組成部分，成為一項基本國策，在香港、澳門率先實施，如今取得了舉世公認的成功。
“一國兩制”是中國改革開放初期提出來的，是貫穿於中國“富起來”到“強起來”偉大歷史變遷的大政方針，具有長期性、整體性、連貫性特點,在其實施過程中又表現出某些階段性特點。我們對“一國兩制”的認識處在不斷探索總結、深化提升的過程中，倘若回顧一下過往的三十多年，可表述為如下三個階段:
第一階段，從“一國兩制”構想的提出到港澳順利回歸。這一階段的目標集中在制定政策、保障港澳和平順利過渡，實施主體主要在中央，實施重點是完成回歸前的各項準備工作。其中包括提出“一國兩制”偉大構想，決定首先用於解決中英、中葡雙方遺留的香港和澳門問題，確定對港澳的基本方針政策，修改憲法；開展中英、中葡談判，簽署中英、中葡聯合聲明；制定香港、澳門兩部基本法，實現“一國兩制”方針的具體化、法律化；按照既定部署，從容應對過渡期的各種挑戰，有條不紊地收回港澳，完成國土統一的一項歷史偉業。在此期間，中央目標明確，意志堅定，牢牢把握住港澳回歸進程的主導權、主動權，工作有定力、有章法，表現出從容自信、氣勢如虹的主權者態勢，奠定了“一國兩制”成功實施的政治基礎和法律基礎。
第二階段，“一國兩制”的開創性成功實施。這一階段從港澳回歸到中共十八大，可視為“一國兩制”的開創性實施階段。這一時期的重點在於將“一國兩制”付諸實踐，確立了特別行政區制度，將港澳重新納入國家治理體系，具體實行“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治。這一階段開創了一種全新的國家管治模式，開啟了港澳歷史的新紀元。中央和港澳進入“一國兩制”的各自角色，都是第一次登台演出，都處在相互適應、調整的探索過程。一個社會主義國家的中央政府如何治理保持資本主義制度的地方行政區域，一個經歷長期殖民管治的社會如何適應回歸祖國的新憲制秩序，“一國”與“兩制”、“兩制”之間以及中央管治與地區高度自治之間的關係如何正確把握，對雙方都是新情況、新挑戰，其過程的複雜性、艱巨性遠遠超出人們想象。實踐證明，“一國兩制”經受了各種風浪衝擊，在港澳取得了巨大成功。中央嚴格按照憲法和基本法辦事，認真履行憲制責任，保障特別行政區制度有效運行；兩個特區依法實行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治，持續發展繁榮。誠如習主席在香港所指出的，“‘一國兩制’是歷史遺留的香港問題的最佳解決方案，也是香港回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度安排，是行得通、辦得到、得人心的。”
2017年12月15日上午，國務院總理李克強在中南海會見來京述職的香港特區行政長官林鄭月娥（圖：中新社）
這一階段，“一國兩制”實踐中的新情況、新問題逐步浮現。港澳社會有一個面對憲制秩序巨大變革的適應過程，中央也面臨治理港澳這一嶄新、重大的課題。因此說“一國兩制”的實施是一個雙向考驗，始終蘊含著三對矛盾衝突和兩種勢力的博弈：三對矛盾就是“一國”同“兩制”、社會主義同資本主義、中央管治同特別行政區高度自治之間的結構性矛盾；兩種勢力就是推進“一國兩制”實施與抗拒“一國兩制”方針的兩種政治勢力。回歸以來，這些內在矛盾和政治博弈交織作用，圍繞政治、經濟、社會種種議題，特別是管治權之爭，屢屢交鋒較量，波雲詭譎、未曾停歇，成為“一國兩制”開創性實施階段的常態。
對此，我們要清醒看到，“一國兩制”之中存在的這些結構性矛盾，並非對抗性質,完全能夠在“一國兩制”之下、在中央主導下得到妥善解決。在兩種政治勢力的博弈中，愛國愛港、愛國愛澳力量日漸增長並在總體上處於優勢。在實踐中，中央堅守“一國兩制”初衷和宗旨，積極應對港澳特別是香港地區出現的新情況、新問題，不斷總結管治港澳的經驗，提升對實施“一國兩制”的規律性認識，保障了港澳繁榮穩定大局。這個階段充滿成功、挑戰與探索，促使我們對全面準確實施“一國兩制”的深入思考。對中央而言，如何正確認識在“一國兩制”實施中的角色和職能，行使好憲法和基本法規定的權力，勇於作為，掌控“一國兩制”發展方向；對港澳而言，如何擺正與國家、與中央、與內地的關係，處理好各種政治力量的博弈，如何借助祖國內地的發展機遇加速提升自身競爭力等問題，都是今後深入實施“一國兩制”需要重點考慮的問題。
第三階段，“一國兩制”進入深入實施階段。從十八大至今，特別是以十九大為標誌，在國家進入中國特色社會主義新時代的背景下，“一國兩制”進入深入實施階段。以習近平同志為核心的中共中央站在歷史和全局高度，針對深入實施“一國兩制”闡述了一系列重大指導思想，其中包括將“一國兩制”納入國家“兩個一百年”奮鬥目標和實現中華民族偉大復興的中國夢，將香港澳門融入國家發展大局，列入未來三十年國家發展基本方略；提出正確處理“一國”同“兩制”、港澳與國家關係的“三個不可偏廢”；明確實施“一國兩制”要“堅定不移、全面準確”的八字方針；強調中央對港澳的全面管治權，嚴格依照憲法和基本法辦事，全盤謀劃港澳工作，等等，為“一國兩制”的正確發展指明了航向，大大豐富了“一國兩制”理論寶庫，形成了習近平新時代“一國兩制”思想。展望新時代，港澳工作必將展現出新氣象、新局面，必將著力強化中央實施“一國兩制”的主導者角色，強化港澳履行“一國兩制”的主體責任，提升港澳在國家發展整體布局中的地位和功能，促進國家和港澳共濟雙贏。
2017年12月19日，香港特別行政區第十三屆全國人大代表選舉會議在香港舉行第二次全體會議，投票選舉香港第十三屆全國人大代表。全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨出席會議並講話（圖：新華社）
推進新時代“一國兩制”在香港的實踐
第一，對“一國兩制”在香港的實踐充滿信心。這裡重點談“一國兩制”在香港未來的發展。當前香港整體社會氣氛有所緩和，經濟明顯好轉，但香港政治生態尚未根本性改變，三對基本矛盾和兩股政治勢力的博弈依然存在，各派政治力量之間的鬥爭仍將成為社會常態，此起彼伏，難有停歇，甚至不排除出現重大政治風浪的可能。我們很難期待“一國兩制”會自然而然落地、風平浪靜推進、中規中矩發展。也不能設想像治理內地一樣來管治香港，那是不切實際的，倘若真是那樣，我們就無需實行“一國兩制”而可以直接搞一國一制了。我們要充分意識到對港工作的長期性、複雜性、艱巨性，沒有理由過於樂觀。我們的使命就是要在這種特殊環境中堅守一國之本、善用兩制之利，迎艱克難，積極有為，謀求國家整體利益和香港利益的最大化。
另一方面，可以更有根據地預見到，香港將繼續沿著“一國兩制”正確方向，闊步邁向更加光明的未來。“一國兩制”是香港利益的最大化，得到香港社會認同；香港已經同國家融為一個命運共同體，未來發展比以往任何時候都更加離不開與內地的聯繫。國家日益強盛，治國理政能力日益提升，中央已積累了20多年管治香港的豐富經驗，有足夠理由、足夠信心、足夠力量掌控“一國兩制”原則和大局。特別是有以習近平同志為核心的中共中央堅強領導，有新時代中國特色社會主義思想指引，已經為“一國兩制”在香港的發展及對港工作指明航向。用習主席的話講，“我們既要把實行社會主義制度的內地建設好，也要把實行資本主義制度的香港建設好。我們要有這個信心！”
第二，全面準確推進“一國兩制”在香港的實施。習主席視察香港時的系列講話，核心內容是強調要全面準確地理解貫徹“一國兩制”方針，推進香港持續繁榮穩定。習主席向香港社會提出了四點期望，為香港、為站在歷史新起點的“一國兩制”指明了方向，應視為在香港落實十九大精神的主要著力點。
首先，習主席期待香港社會要始終準確把握“一國”同“兩制”的關係，牢固樹立“一國”意識，堅守“一國”原則，正確處理特別行政區和中央的關係，從根本上講就是要強化國家意識。習主席把“一國兩制”比喻成一棵大樹，“一國是根，根深才能葉茂；一國是本，本固才能枝榮”。為此，習主席劃出了遵循“一國兩制”方針的三條政治底線，重申了正確處理“一國”與“兩制”、中央權力與特區高度自治、內地與香港發展之間關係的三個有機結合。不妨說，這是抓住了過往20年在香港成功實施“一國兩制”的精髓，是至為寶貴的經驗之談。只有準確把握“一國”同“兩制”的關係，才能執掌好“一國兩制”的牛耳，保障“一國兩制”這艘巨輪乘風破浪、行穩致遠。
其次，習主席期待香港社會要始終依照憲法和基本法辦事，強調了樹立憲法意識的重要性。香港是一個法治社會，處在香港法制體系最上端的是國家憲法和香港基本法，依法治港首先就要遵守、維護憲法和基本法。習主席提出在香港落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，強調要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來。
我們要正確認識深刻理解習主席講話的精神實質。中央擁有對香港的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特區依法高度自治，對香港的高度自治，中央具有監督權。中央對香港的管治權絕不僅限於外交國防，還包括憲法和基本法規定的其他一系列重要職權，授權香港高度自治本身也是國家管治的一種方式。中央行使管治香港的憲制權力是“一國兩制”的題中應有之義，是一國原則、國家主權原則的具體體現，是中央保障“一國兩制”實施的必要權力。這不但不是對香港高度自治的所謂干預，不存在與高度自治權的對立，反而是有機結合、相輔相成、不可或缺的。對香港的治理，排斥中央的主導作用，僅僅理解為“港人治港、高度自治”，是不全面的，是有害無益的。香港過往20年屢屢出現政治爭議或風波，很大程度上恰恰是因為中央管治權沒能得到很好的尊重與落實。
再次，習主席期待香港社會始終聚焦發展這個第一要務，強調要增強發展意識。他指出發展是香港的立身之本，是一個永恒主題，也是解決香港各種問題的金鑰匙。“一國兩制”的宗旨之一就是要保持香港的繁榮穩定，當前香港在經濟、民生方面面臨的挑戰也迫切需要聚焦發展，而祖國內地恰恰能為香港的發展提供難得機遇和廣闊空間。習主席借用一句香港俗語說，“‘蘇州過後無艇搭’，大家一定要珍惜機遇、抓住機遇，把主要精力集中到搞建設、謀發展上來”，充分表達了對香港聚焦發展的急迫性的關切。
最後，習主席期待香港社會能夠始終維護和諧穩定的社會環境，致力於建設香港共同家園，強調要增強團結意識。習主席闡明“一國兩制”包含了中華文化的和合理念，體現出求大同、存大異精神，“只有凡事都著眼大局，理性溝通，凝聚共識，才能逐步解決問題”。他表達了對香港社會多元特點的充分理解和包容，認為對一些具體問題存在不同意見甚至重大分歧並不奇怪，但要避免陷入“泛政治化”漩渦，人為製造對立、對抗，阻礙經濟社會發展。從中央來說，只要愛國愛港，誠心誠意擁護“一國兩制”和基本法，不論什麼政見或主張，我們都願意與之溝通。
習主席這四點期待，精準把握了“一國兩制”在香港實踐的歷史趨勢和必然要求，在香港實施“一國兩制”五十年不變中期的重要歷史節點上，回應了為什麼要堅持“一國兩制”、堅持什麼樣的“一國兩制”、如何堅持“一國兩制”這些重大社會關切，是國家最高領導人對堅定實施“一國兩制”方針的莊嚴重申和政治宣示。
第三，走進新時代的中央對港工作。習近平總書記在中共十九大上的報告和視察香港的系列講話是對全面準確理解“一國兩制”方針的權威闡述，具有深遠的指導意義。從內地學者的視角看，至少以下幾點或應成為今後對港工作的著力點：
1.全面落實中央管治香港的憲制性權力，逐一完善同基本法實施配套的制度和機制；嚴格依照憲法和基本法辦事，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣，有效掌控“一國兩制”主導權和發展方向。
2.繼續依法保障香港高度自治，敦促特區履行好實施“一國兩制”的主體責任，促進公職人員隊伍建設，同時依法強化對特區政府的監督職能，確保特區政治體制運行在“一國兩制”的正確軌道上。
3.推動、協調香港融入國家發展戰略，發揮香港在實施“一帶一路”倡議和粵港澳大灣區建設中的獨特作用；助力香港加速經濟結構調整和自身競爭力提升，為香港發展注入活力。進一步密切內地與香港的交流合作，加快內地政策調整落實，為香港居民、特別是年輕一代在內地就業、求學和生活等方面提供更多便利，加大促進香港社會人心回歸、國家認同的工作力度。
4.繼續鞏固、擴大愛國者治港的政治基礎，包括繼續同各派政治力量保持接觸，建立與香港不同政見、不同主張人士的常態化溝通機制，促進、維護香港和諧穩定的社會環境。
5.以習近平新時代“一國兩制”思想為指引，強化對“一國兩制”實踐的研究和理論總結，加強決策與實施過程的理論指導作用；助力香港特區管治團隊和社會全面準確地傳播憲法和基本法，支持愛國愛港陣營提升在“一國兩制”宣導中的話語權。
當前，新時代的號角已經吹響，“一國兩制”展現出更加廣闊的發展前景。我們堅信，正如習主席在“七一”講話中所說，“有偉大祖國作為堅強後盾，有中央政府和內地人民的大力支持，有回歸20年積累的豐富經驗和夯實的發展基礎，有香港特別行政區政府和社會各界人士的團結奮鬥，‘一國兩制’在香港的實踐一定能夠再譜新篇章，香港一定能夠再創新輝煌！”
（作者係北京大學法學院教授）
本文發表於《紫荊》雜誌 2018年1月號
責編：鄒李蕾
編輯：李惟