淺論中央全面管治權行使及配套措施

　　習近平總書記在十九大報告中強調牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門全面管治權。全面管治權是一個政治學術語，論述中央對香港的全面管治權，屬國家主權理論範疇。中央對香港有哪些實質管治權，則須視憲法和基本法而定。本文主要對上述問題進行探討。

香港雖然根據基本法而高度自治，然而香港是中華人民共和國不可分離的部分，受中央全面管治。圖為香港律政中心

對外獨立對內最高不可分割

　　主權（sovereignty）的觀念產生於16世紀，法國政治思想家、法學家讓，博丹（Jean Bodin 1530年－1596年）提出主權論時，他說的實際上是君主（sovereign）的權力。用實質的君權，更容易理解今天略顯抽象的國家主權。君權對外而言是獨立的，不受其他權力管轄；對內而言是最高的，沒有人或組織能挑戰君主。並且，君權完整不可分割，君主擁有全部權力，其他權力乃由君主派生或授予。現在大部分國家沒有了君主，可在國際法上仍然用君主來理解國家，而用「對外獨立，對內最高，不可分割」來理解國家主權的性質。

　　單一制國家的主權全部在中央，之所以在中央，因為主權對內而言是最高的，只有中央政府能行使。中國自秦代以來除短暫分裂時期以外，一直實行的是單一制，中央擁有最高權力，對全國行使全面管治權。之所以是全面，因為主權「不可分割」。

中央全面管治權的特徵

　　香港雖然根據基本法而高度自治，然而香港是中華人民共和國不可分離的部分，受中央全面管治。其全面管治特徵有二：

　　（一）中央擁有對香港的創始權力。中央根據憲法第31條行使創制權，設立香港特別行政區，制訂基本法。中央也行使組織權，組織香港特區行政、立法、司法三個機關，規定這三個機關的職權，並授給他們各自一定的管理權。同時，中央可依據憲法第31條進一步授權香港和收回授給香港的權力。基本法第20條也寫明香港可以進一步獲得中央的授權。如果中央要收回已經授予香港的權力，可以依據基本法第159條由全國人大修改基本法。基本法的修改與基本法的解釋，其啟動機制是相同的，其啟動可以不經香港，由全國人大常委會或國務院直接提案，然後交全國人大或它的常務機關通過。中央擁有對香港創制、組織、授權、收權的權力，這種創始權力是全面管治權的最大特徵，香港沒有任何剩餘權力。

　　（二）中央擁有凌駕於香港的實質管治權。中央雖然制訂基本法授權香港高度自治，可是香港行政、立法、司法三個機關權力的行使分別受中央權力的約制。基本法第17條規定了香港立法須報中央備案；基本法第19條和第158條規定了香港法院管轄權受限的幾個方面，包括國防、外交和涉及中央管理事務以及處理中央與香港關係的案件。基本法第15條、第43條、第48條等條文規定了中央對香港行政主要官員的任命和行政長官向中央負責，也意味著中央對香港的監督。此立法審查權、司法解釋權、行政任命權與行政監督權都不是抽象權力。這一點證明中央對香港一直進行實質管治，並且中央對香港的實質管治權處於凌駕的地位，香港所獲得的權力缺乏完整性、自主性、排他性，並不是完全自治。這也是中央全面管治權的一個特徵。

全面管治權與高度自治有機結合

　　習近平總書記在十九大報告中強調，要維護中央對港澳的全面管治權，並要與保障特別行政區高度自治權有機結合起來。這一句話固然是針對回歸20年來香港過於偏向強調兩制的差異，過於偏向保障香港的自治，甚至有的人以香港的自治權抵制中央的管治權。然而筆者認為，更重要的是針對一個理論和實踐的難題來思考，就是要打破基本法看似「中央的權力歸中央，香港的權力歸香港」的法理架構，把中央的全面管治權合法有效地施行在香港的高度自治權中，使香港服膺於「一國」，使其政策中有國家，不成為等同於獨立政治實體的「完全自治」。

　　這個理論和實踐難題的發生，在於當年中央對香港的授權採用法律授權（delegation by law）。我們知道，主權不可以分割，管治權（jurisdiction）卻可以分類和分層，橫向可以分權為行政、立法、司法三權；而縱向，中央與地方有不同的管轄權範圍。橫向的分權一般以憲法固定，可是縱向管轄權分層在單一制國家卻採用行政授權。因為行政授權是靈活的，收放容易，不會形成一個相對獨立的區域，有違單一制國家的本意。

　　但如果中央以制定一部法律來授權地方，由於法律是固定的，地方所獲得的權力也就相對固定下來，形成「中央的權力歸中央，香港的權力歸香港」的局面。如果要調整彼此的權力比重，則非要修法或釋法不可。這也就是為什麼每次香港出現大問題都要以釋法來解決的原因。對釋法的需求，本身已經涵蓋在法律授權的制度中。

　　在理論和實踐上面臨的又一難題是，中央在理論上雖仍擁有全面管治權，可是地方的權力被法律保護起來，中央對此領域原本所擁有的權力因此有可能被「虛化」、「架空」。在香港自治範圍，包括：人事提名和非主要官員的任免，治安、經濟、教育、醫療、科技、文化事業、體育事業、勞工的管理權，以及社會福利政策的制訂和專業資格的評審等，中央的全面管治權被「概念化」，導致概念上有權，實際上無權。那麼如何使中央的全面管治權和香港的高度自治權有機結合，使中央的權力不虛化，不架空？筆者認為要重視和行使好中央對香港的「行政四權」。

香港應建立人才庫，挑選適合者引入和用於政府機關、公營機構和諮詢組織。圖為政府總部外的公務員

中央對香港的「行政四權」

　　基本法對於香港的立法權和司法權如何受中央管轄，皆有所規定。唯對中央所授給的巨大而眾多的行政權，究竟中央的權力如何行使其中，大家認識不多。所幸中央雖把上述管理權授給香港，讓香港依法自治，可是這看似分權的安排實際上中央一直有監督和引導的權力在其之上。未來逐步認識中央對香港行政體系的監督和引導，並且建立運用此等權力的制度與機制，是闡述全面管治權與高度自治的有機結合要求的重點所在。

　　根據基本法，中央對香港特區政府有「任命權」、「監督權」、「政策意向表達權」和「指令權」。

　　任命權與監督權互為表裡。任命權是表，監督權是裡。任命了，就需要監督；監督了，才知道下一次可不可以任命，該任命誰，誰又該免職。

　　政策意向表達權和指令權是監督權的支撐。政策意向表達權從監督權引申出來，要監督自然就有要求。中央對香港的政策領域應該有一個基本的意向和要求，以此為標準，看看特區政府有沒有做到。但既然是一種權力，則中央意向的表達必須有特定的官方機關和法定程序。由國務院公布，以白皮書表述，是中央行使對香港政策意向表達權的較佳方式。

　　基本法第48條第八款規定行政長官須執行中央就該法規定的有關事務發出的指令，這就表明中央有指令權。中央指令行政長官，然後行政長官以發布行政命令來執行。中央的指令權是最強大的，可以直接凌駕香港的高度自治。為了盡量保障香港的高度自治，指令權不宜多用，只宜用在涉及國家主權、安全、核心利益而香港又難以完成的事情上。

當前亟需用好四權的幾方面

　　就任命權而言，應細化任命前的檔案呈報、協商、面試和宣誓效忠國家的程序。就監督權方面，應落實特區政府各個政策局向中央或中央授權機關的定期述職制度，並儘快實施。

　　就政策意向表達權方面，應加快考慮由國務院發表《香港教育白皮書》、《香港經濟民生白皮書》、《香港主要官員與公職人員任用培訓白皮書》。

　　就指令權方面，應就關係國民教育以及關乎國家主權、安全與核心利益的相關工作發出指令，在這些重大事項上動用指令權，是權用在刀口上。

配合四權行使的配套措施

　　筆者認為，由於中央在香港行使管治權難度比較高，不能期望相關對港工作部門獨力完成，必須調動社會支持以創造有利條件。為此，筆者建議，應有三個配合中央管治的配套措施：

　　（一）各對港機關皆組織顧問團──建議從中央港澳小組、全國人大法工委、港澳辦、中聯辦到中聯辦各個工作部，分別組織自己的顧問團，從香港社會精英中挑選顧問，經常收集訊息，諮詢意見。

　　（二）建立人才庫，推送人才。過去這項工作在商界和專業界力度頗大，然而體制內人才才是香港的中堅。人才庫應該向這方面開拓：包括退休的法官、紀律部隊、公務員、校長、教授、醫生，他們很多人是正直且有國家觀念的，並且他們也容易為香港社會所接受。宜儘快開動所有人脈去結識他們，建立名冊，挑選適合者引入和用於政府機關、公營機構和諮詢組織。

　　（三）設立行動部門──結合財政資源、法律顧問和技術指導專家，積極關心、協調、支持民間愛國愛港團體，讓他們的活動全面鋪開，可持續、可發展，無後顧之憂。

　　要維持「一國兩制」不走樣、不變形，使中央對香港的管治權順利行使，涉及觀念的改變。第一，管治權指的是公權力，中央機關未來要更著重於公權力對香港的行使，非如過往只採取民間途徑。二，要以扶正代替治病，未來五年要著力於從正面建構有利香港行穩致遠的制度和措施。三，過去不少問題發生在體制裡面而非體制外面。未來除繼續做好選舉外，著力點應更多轉向特區政府和它龐大的法定組織，以整飭體制內的偏失。

作者係全國港澳研究會理事