張建宗：國家與香港——同心協力，扶貧攻堅
無論是在國家還是香港，貧窮都不單單是基層市民所面對的問題。扶貧是與民生、社會穩定以及經濟發展息息相關的重大政策議題。國家主席習近平在十九大報告中回顧過去五年的工作時，表明要堅決打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會。“人民”兩字是報告中的高頻詞之一，反映國家的政策以人民為本，重視改善人民的生活質量。讓所有市民，不論貧富，共享社會進步及經濟發展的成果是國家和香港的共同目標。
文｜香港特區政府政務司司長、扶貧委員會主席 張建宗
1月20日，政務司司長張建宗在紫雲間十周年啟動禮暨雋逸護養院暨長者日間護理單位開幕典禮上致辭（圖：香港特區政府新聞處）
特區政府扶貧政策
特區政府一直關注貧窮問題。我們一方面透過發展經濟，創造多元化的就業機會，讓不同階層的市民分享發展成果；另一方面我們以關愛的態度照顧弱勢社群，透過善用公共資源，提供合理及可持續的社會福利，讓有需要的人士得到適切援助。過去五年間，我們投放於社會福利的經常開支大幅增加逾七成，制定及落實了多項重要的政策措施，包括推出及優化“長者生活津貼”和“低收入在職家庭津貼”、強化香港的多支柱退休保障制度、提升基層青年向上流動的能力、支援殘疾人士就業，及促進少數族裔融入社會等。透過各方面的扶貧助弱政策和措施，香港的貧窮情況持續改善，由2009年有紀錄以來的逾100萬貧窮人口（政策介入後），降低至過去四年均低於100萬的水平，反映特區政府在扶貧方面取得一定進展。
2017年11月17日，政務司司長暨扶貧委員會主席張建宗（左二）舉行記者會，公布2016年香港貧窮情況的分析。勞工及福利局局長羅致光（右二）亦有出席（圖：香港特區政府新聞處）
人口高齡化對扶貧的挑戰
然而，人口急速高齡化對香港的扶貧工作帶來重大挑戰。在人均壽命延長和出生率偏低的情況下，香港65歲或以上的長者人口將在未來20年由2016年的116萬（佔總人口的16.6%），倍增至2036年的237萬（佔總人口的31.1%）。人口高齡化將大幅增加對公共醫療、院舍、社區照顧以及社會福利的需求，對我們原有的福利制度和公共服務帶來重大挑戰。
香港貧窮情況持續改善，過去四年貧窮人口均低於100萬人。
我們在2015年底展開為期6個月的“退休保障 前路共建”公眾參與活動，了解到市民對退休保障及長者支援的意見。以此為基礎，我們制定了一系列的政策措施，希望更好照顧長者各方面的生活需要。我們一方面加強為長者提供的現金支援，包括放寬“長者生活津貼”的資產上限以及增設“高額長者生活津貼”，預計措施在全面落實的首年能惠及約50萬名長者；另一方面，我們亦加強為長者提供的醫療服務，包括讓75歲或以上較有經濟需要的“高額長者生活津貼”受惠人免費使用公立醫院及診所服務、降低長者醫療券的合資格年齡至65歲以及向醫院管理局（醫管局）增撥20億港元的經常撥款等，以全面照顧長者在財政與醫療等方面的需要。
1月14日，政務司司長張建宗（右五）與東華三院主席李鋈麟博士（右六）、香港賽馬會慈善及社區事務執行總監張亮（右四）及其他嘉賓一同為東華三院“奔向共融”——香港賽馬會特殊馬拉松2018主持起跑禮（圖：香港特區政府新聞處）
人口高齡化將增加公共服務的開支，同時亦無可避免限制未來香港的勞動力及經濟發展，影響政府的稅收和其他收入，加重公共財政的負擔。因此，除了在可持續的基礎上改善現行的社會福利和公共服務，特區政府亦積極探討以創新的服務模式應對長者的貧窮及生活問題。正如行政長官在其首份《施政報告》提出，我們應促成跨界別、跨專業和公私營合作，讓資源發揮更大效益。在跨界別和公私營合作方面，政府已向醫管局撥款100億港元設立“醫管局公私營協作基金”，利用投資回報推行臨床公私營協作。至於跨專業方面，我們致力整合醫療和社會福利服務，例如由關愛基金推行先導計劃，以“醫社合作”模式，透過長者地區中心為患有輕度或中度認知障礙症的長者提供社區護理服務，縮減患者輪候服務的時間。我們積極探討及推行創新的模式，以應對人口高齡化對扶貧助弱所帶來的挑戰。
識別有需要群組 精準扶貧
國家主席強調“精準扶貧、精準脫貧”。扶貧政策要精準，必須具備有效的政策工具，以助政府了解貧窮情況、識別需要支援的群組，以制定政策並檢討成效。國家統計局每年均會以“絕對貧窮”的概念，編制貧困線與貧困發生率，讓政府及社會持續了解貧窮情況。而特區政府則在2013年首次制定官方“貧窮線”，參考歐盟和經合組織等的做法，採用“相對貧窮”的概念，按不同人數的住戶，以他們在政府政策介入前（即稅前和社會福利轉移前）之每月住戶收入中位數的50%作為“貧窮線”。
“貧窮線”有助我們辨識出需要聚焦支援或分析的群組，從而制定政策為這些弱勢社群提供針對性的支援。例如，透過“貧窮線”分析，我們了解到香港在職貧窮的情況，並辨識出非綜合社會保障援助計劃的低收入在職家庭為需要優先關顧的群組，這觀察引導我們設計及推出全新的“低收入在職家庭津貼”計劃，為符合工時要求及經濟審查的在職家庭提供不同水平的現金支援，而受惠家庭中每名合資格兒童更獲發額外津貼，以鼓勵自力更生，紓緩跨代貧窮。計劃自2016年5月推行至今，批出的津貼已讓近四萬個住戶、合共近14萬人受惠，當中包括逾6萬名兒童。而行政長官亦在《施政報告》公布一系列的優化措施，拆牆鬆綁，希望讓更多自力更生、有需要及有適齡子女的在職住戶受惠，而計劃亦將改名為“在職家庭津貼”。
“低收入在職家庭津貼”計劃2016年5月推行至今，已讓近四萬個住戶、合共近14萬人受惠，當中包括逾6萬名兒童。
另外，特區政府亦以“貧窮線”分析為基礎，就香港的少數族裔人士及殘疾人士的貧窮情況編制研究，以助我們更了解特定群組的貧窮形態，並探討更精準的支援措施，包括促進他們融入社會的措施、就業支援和鼓勵他們申領所需的服務和福利等。
對接國家與香港的扶貧工作
國家當前脫貧攻堅的對象為屬深度貧困的農村貧困人口，旨在先解決他們的基本生活所需；而香港的貧窮問題則主要為相對貧窮的問題，扶貧目的主要是提升貧窮人口的生活質量。國家與香港面對的貧窮問題不盡相同。然而，即使戰線不同，我們在這脫貧攻堅戰的目標卻是一致的。
人口急速高齡化對香港的扶貧工作帶來重大挑戰。圖為鬧市街頭休憩的香港老人（圖：新華社）
國家主席提出要做到“脫真貧、真脫貧”，指的不僅是貧窮人口收入上升，而是要確保人民的生活質量，包括教育、醫療、環境等方面，都得到根本性改善，從而真正過上美好生活，並保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。與此同時，特區政府近年的扶貧助弱措施亦不再單單着重現金福利，而是同時配合房屋、教育、醫療等範疇，並在制定相關政策時恪守行政長官在《施政報告》提出的四個理念：愛護兒童、支援家庭、鼓勵就業和尊重受助人的選擇權。我們的目標是建構一個關愛共融的社會，讓市民樂以香港為家。在扶貧的目標上，無論是國家還是香港，大家均是人民的實際福祉為先，而非單單着眼於數字上的“脫貧”。
制定扶貧政策時恪守四個理念：愛護兒童、支援家庭、鼓勵就業和尊重受助人的選擇權。
國家與香港在扶貧政策的操作上有實質值得互相借鑒的地方，特別是在國家主席所提倡的“扶貧同扶志、扶智相結合”和“深入實施東西部扶貧協作”兩大方向，可加強經驗分享和政策交流。首先，“扶貧同扶志、扶智相結合”所指的是扶貧政策除了要為貧窮人口提供生活上的實質援助，更重要的是要解決他們的精神上的貧乏，更新他們的價值觀，鼓勵他們發揮內在的潛力，讓他們在志氣和智慧上“富起來”。香港近年在技能和職業培訓、就業支援，甚至輔導服務等方面投放了大量資源，從技能與鼓勵方面出發，促進基層青年、失業人士及其他弱勢社群，如殘疾人士和少數族裔等，透過就業自力更生。國家主席的倡議鼓勵我們繼續深化有關方面的工作，並期待日後更深入了解國家在“扶貧同扶志、扶智相結合”上的進展，經驗互補。
特區政府制定扶貧政策時恪守四個理念：愛護兒童、支援家庭、鼓勵就業和尊重受助人選擇權。圖為香港一間幼稚園的兒童在進行戶外活動
至於“深入實施東西部扶貧協作”，所指的是推動國家資源較充裕、發展較成熟的地區和群組互相協作，積極參與國家的扶貧工作。這套用於香港這彈丸之地，意即推動跨界別、跨專業的協作。透過扶貧委員會的平台，特區政府近年在扶貧工作上致力推動“民、商、官”協作，結合不同界別的力量，不論在推動社會參與、促進青年上流，以至提供服務的模式，都有不少成功的例子。而香港的商界以及慈善團體亦一直出錢出力，積極參與國家的扶貧助弱項目，相信我們在有關方面能繼續對國家有所貢獻。
國家與香港在經濟發展與人民交流方面日益頻繁，相信我們在扶貧政策方面的交流和合作亦大有潛質更進一步。就讓我們——國家與香港，在這扶貧攻堅戰上同心協力，並肩作戰。
本文發表於《紫荊》雜誌 2018年2月號
編輯：鄒李蕾