「一國兩制」在港落實的回顧與展望

　　香港回歸祖國已經超過20年，香港特別行政區基本法在香港實施亦已超過20年。在這樣一個具有特殊意義的時間點，有必要對「一國兩制」過去20年在港落實情況進行回顧，同時也對「一國兩制」未來的發展進行展望。準確客觀的回顧與展望，對於香港未來30年及30年之後「一國兩制」的走向具有重要意義。

香港回歸20年來，經歷了各種風風雨雨。圖為早前香港市民在中環舉行的反「港獨」遊行

　　香港回歸20年來，經歷了各種風風雨雨，大致有這樣一些問題：2003年基本法第23條立法受挫，以至該法至今未能完成立法；反對派煽動「反國民教育」，嚴重影響青少年對國家身份的認同；圍繞政改問題而發生了非法「佔中」，導致依據基本法所展開的普選程序在反對派的阻攔下受挫；還有極少數人甚至提出了「港獨」或「民族自決」的口號。上述情況確實嚴重妨礙著香港的發展，使香港社會面臨陷入嚴重泛政治化的風險。

「一國兩制」為全球作出政治貢獻

　　香港是中華人民共和國中央政府轄下的一個享有高度自治權的地方行政區域。其政治地位和法律地位是《中華人民共和國憲法》和香港特區基本法所確定的。香港所享有的高度自治權是中央對其授權的結果，而基本法就法律性質而論，就是一部授權法。中央與香港之間的授權與被授權關係明確體現了中央與香港之間的政治關係。

　　中國的國家主體結構是一個權力集中的單一制國家結構，基於國家統一這一大戰略而提出的「一國兩制」政策，是對這種國家結構的豐富和發展。「一國兩制」作為一種政治構想提出之時，全世界都讚稱這一高超的政治智慧之舉，認為這為未來國際問題的政治解決提供了一種偉大的思路，是對全球和平做出的重大政治貢獻，而這個政治構想轉變成實實在在的政策，再由政策走向實際制度安排並付諸實施的過程，卻是與世界紛繁複雜的變化相伴相隨的。

　　作為一種史無前例的偉大「創舉」，「一國兩制」在香港實施的過程中出現這樣或那樣的問題是完全正常的情況，而這些問題是中國內部的國家治理問題，這一點是必須明確的。任何人，任何國家試圖對此加以利用，都是徒勞的。香港社會是一個法治、多元和極具自由特性的社會，正因此，在香港的治理問題上，中央始終強調法治的理念，嚴格按基本法辦事是中央對於處理香港各種問題的一貫方針。

　　在「一國兩制」之下，中央對於香港不同的社會制度，生活方式予以了巨大的包容。早在香港回歸之初，為了體現中央對於實施「一國兩制」的誠意，將對兩制差異的包容由原來的「求大同，存小異」改為「求大同，存大異」，並依據基本法的相關原則規定，逐步落實基本法所確定的民主政制的發展事項。

反對派煽動「反國民教育」，嚴重影響青少年對國家身份的認同。圖為香港學生與內地學生一同上課

香港未能承擔相應政治責任

　　香港社會，從整體來看，對中央的方針政策是理解的。但香港畢竟是一個極具開放性，自由特性突顯的多元社會。其作為國家整體的一部分，儘管享有中央所授予的高度自治權，但其是否應當理性思考一下自己如何擔負起作為國家一部分所必須承擔的相應政治責任？從過去的20年的情況看，香港沒有做到這一點。

　　眾所周知，香港是一個法治成熟的社會，對於基本法所規定的各種事項也就需要全面落實。然而過去20年，香港社會在落實基本法所確定的事項上卻做出了偏好性選擇。

　　「一國」與「兩制」的關係，不論是從其政策目標上講，還是從其內在邏輯觀察，都是不易造成混淆的，但香港社會卻有人對「一國」與「兩制」關係故意做出錯誤解讀，並以此為由對基本法所規定的事項進行選擇性落實。例如，對於既體現中央對香港社會高度信任，也表明中央對香港的憲制要求的基本法第23條（國家安全）立法，香港社會就採取了漠視的態度，在2003年立法受挫後就不願再提。而對於基本法第45條和第68條關於行政長官和立法會議員產生方式的改革的規定卻表現出異乎尋常的熱情。這「一冷」「一熱」的反差，反映出的是對基本法落實的選擇性態度。

　　主張「港獨」和所謂的「本土自決」的人在香港雖為數極少，但其表現出來的能量可不小，這一點反映在2016年9月的香港第六屆立法會換屆選舉上，數名鼓噪「港獨」者當選議員。後來由於全國人大釋法，以及香港法院對於「宣誓案」的判決，使部分反對派議員違背「一國兩制」政治底線的囂張氣焰大大收斂。鑒於香港自由社會的特性和「一國兩制」的巨大寬容度，市民的言論自由是有充分保障的。但對於香港普通市民而言，不利於國家統一的言論應當成為一種自覺的「政治禁忌」。對於具有「分離主義」意識的人試圖進入特區政治體制的圖謀，則需嚴加遏制，絕不能姑息。   

　　香港過去20年存在的問題我們必須正視，這有利於我們總結經驗教訓，並在未來更好地實踐「一國兩制」。但對於「一國兩制」及承載「一國兩制」精神的香港特區基本法在香港的實施，我們也應當以客觀的態度做出評價，而評價的標準則應看「一國兩制」政策的目標是否得到了實現。依據這一點，我們可以得出這樣的結論：「一國兩制」在香港的實施取得了巨大成功。其標誌為：第一，通過「一國兩制」政策的實施，中央恢復對香港行使主權，中國向著國家完全統一的目標邁出了一大步。第二，體現國家主權意志的各種制度安排在香港得以建立，其在運作中雖出現過一些小問題，但總體而論，運行良好；第三，香港回歸後，繁榮穩定得以保持。過去20年，香港的經濟增長速度雖比不上內地，但其作為一個成熟經濟體仍然保持著常規性的經濟增長，社會民生事業也有了顯著改善。第四，在「一國兩制」之下，香港原有的社會制度，經濟體制，生活方式和法律制度基本都保持不變。

中國是一個單一制國家，只有一部憲法，其與香港基本法的關係是母法與子法的關係

憲法基本法屬母法子法關係  

　　「一國兩制」作為一項基本國策是具有長期性的，任何人都不用懷疑。「一國兩制」作為一個史無前例的偉大事業，也是需要在實踐中不斷總結經驗而逐步加以完善的。過去的20年，「一國兩制」在香港的實踐表明，香港社會的確有部分人仍然存在著對「一國兩制」誤解的情況，因而至今都不能或不願正視中央與香港之間的政治關係。

　　2017年5月27日張德江委員長在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施20周年座談會上，發表了題為「樹立國家觀念是基本法實施核心要求」的講話，對於如何理解「一國兩制」，繼續貫徹「一國兩制」提供了指引，也對於香港社會對「一國兩制」前景抱有的疑惑做出了回應：「一國兩制」不是搞不搞的問題，而是如何搞得更好的問題。中共十九大報告在闡述中央對港政策時明確指出，必須全面準確貫徹「一國兩制」「港人治港」「澳人治澳」、高度自治的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事。十九大報告中強調「全面準確」四個字，是因為香港社會對「一國兩制」的認識存在偏差；十九大報告重申「一國兩制」內在邏輯中的「中央全面管治權」，是因為香港社會有人試圖否認中央的這種毋庸置疑的權力。

　　香港出現的這些問題，根本原因在於有人不能或不願意正視中央與香港之間的政治關係。「一國兩制」作為一項基本國策是不會改變的，但其根本宗旨是不能忘記的，那就是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港的長期繁榮穩定。脫離這個宗旨，「一國兩制」是沒有生命力的。試想一下，「一國兩制」政策目標必然是為了實現國家統一的大戰略。怎樣才能在實現這一大戰略目標的同時，又能使這樣一個實行資本主義的地方區域長期保持繁榮穩定，採用「兩制」治理方式是一種可行的明智選擇。國家統一的大戰略目標決定了在落實「一國兩制」政策時的原則，即「一國」是實行「兩制」的前提和基礎；「兩制」是國家主體的包容以及基於高度自信而體現出政治上的靈活性。

　　政治的光譜很寬，其中就包括法治，法治是政治光譜中的規範政治。基於此，中央在香港落實「一國兩制」政策的過程中一直強調嚴格按基本法辦事。憲法和基本法共同構成香港的憲制基礎是中共十八大後中央針對香港出現不尊重國家體制現象的情況下作出的正本清源的提議。是因為香港社會有人對基本法的法源──《中華人民共和國憲法》所確定的國家體制發起過挑戰。香港特區基本法作為一個憲制性法律文件，其法律位階是不能和國家憲法同日而語的。香港有人稱基本法為香港的憲法，這種稱謂不是因為對國家體制的無知，就是有意否定國家憲法的地位。中國是一個單一制國家，只有一部憲法，即《中華人民共和國憲法》，其與香港基本法的關係是母法與子法的關係。說清這層政治法律關係對於全面準確落實「一國兩制」具有重大的指導意義。

　　中央對於香港具有「全面的管治權」，這是「一國兩制」中的應然和實然邏輯，針對香港回歸後出現的各種政治問題（尤其是在香港落實兩個「普選」上的激烈爭議）和香港社會對「一國兩制」的存在的嚴重誤解，2014年6月10日，國務院新聞辦公室發表了《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》的白皮書。其中明確強調了中央對於香港特別行政區具有「全面管治權」；行政長官和立法會的普選必須符合國家主權、安全和發展利益，符合香港實際，體現均衡原則，有利於資本主義發展，特別是要符合香港作為直轄於中央政府的地方行政區域的法律地位，符合香港基本法和全國人大常委會有關決定的規定，經普選產生的行政長官人選必須是愛國愛港人士。

　　然而，全國人大常委會「831框架」出台後，香港發生了非法「佔中」；政改方案被否決後，又有極少數人煽動了「旺角暴亂」；第六屆立法會選舉結束後，幾個候任議員在宣誓中做出了辱華舉動，甚至還喊出了「港獨」口號。對於這些政治上的極端行為，全國人大依據法治原則做出了「釋法」舉動，特區司法機關也依法對各種違法的極端行為做出了懲罰性判決，這些法治舉動對於淨化香港的政治氛圍發揮了重要作用。

未來的香港，保障和改善民生是主要任務，因為這是解決社會各種矛盾的基礎。圖為香港街市

應放棄揣度「『一國兩制』變與不變」

　　「一國兩制」是一項長期事業，這種長期性由國家發展的大戰略所決定，必須行穩致遠。習近平主席2017年在香港發表的講話中明確指出，「香港從回歸之日起，重新納入國家治理體系。」基於此，在國家主體日新月異的發展中，香港作為國家整體的一部分必須搭上這趟快車。這既有利於香港，也有利於國家。

　　未來的香港，保障和改善民生是主要任務，因為這是解決社會各種矛盾的基礎。香港社會，尤其是社會精英要集思廣益，多提出如何使香港更好融入國家發展大局的良策，而不是戴著有色眼鏡，製造阻礙發展大局的爭論。香港的民主政治要推進，但必須在中央主導下依法有序進行。尤其需要提醒的是，香港社會應當徹底放棄一直存在的「『一國兩制』變與不變」揣度，理性思考如何維護國家主權、安全和發展利益的憲制責任。只有這樣，才能真正確保「一國兩制」行穩致遠。

作者係深圳大學港澳基本法研究中心副主任