試析中國現行憲法四次修改的內容及趨向
中國現行憲法《中華人民共和國憲法》由中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議於1982年12月4日通過，並予以公布施行。1982年憲法體現了從實際出發、實事求是的精神，總結了建國以來正反兩方面的歷史經驗，既強調相對穩定又注重發展改革，既強調原則性又注重靈活性，這些特點為憲法因應社會發展而做出修改打下了很好的基礎。
據新華社消息，中共中央政治局2017年1月12日召開會議，研究修改憲法部分內容的建議，憲法的修改提上日程。回顧1982年憲法公布實施以來，共經過了4次修改：1988年4月12日七屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》第1條和第2條（以下簡稱「1988修正案」）、1993年3月29日八屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》第3條至第11條（以下簡稱「1993修正案」）、1999年3月5日九屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》第12條至第17條（以下簡稱「1999修正案」）、2004年3月14日十屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》第18條至第31條（以下簡稱「2004修正案」）。
四次憲法修正案內容涉及廣泛，體現了社會變遷的深廣，與憲法不斷調適的努力。在憲法面臨再一次修改之際，總結過去四次修正案的內容及其趨向，對於理解即將面世的憲法修正案將有所裨益。
本文的論述不以時間為序對歷次修改內容做一一羅列，而試圖以憲法內在結構中包含的重要部分為觀察視角，對憲法歷次修改內容及其演進作一簡要分析。這一分析框架，一方面可以觀察憲法各部分在四次修改中的發展趨向，另一方面又可觀察四次修改中各部分之間的比重關係，從而對憲法在修改歷程中結構的調適、觀念的變遷、發展的趨向有一宏觀、清晰的認識。
四次憲法修正案內容涉及廣泛，體現了社會變遷的深廣，與憲法不斷調適的努力。圖為中國法院博物館展品
指導思想與國家根本任務的修改
憲法的指導思想與對國家根本任務的規定，關乎憲法的基本精神及其他所有內容，具有「牽一髮而動全身」的重要地位。自1999修正案，憲法的指導思想開始作出修改，增加了「鄧小平理論」，2004修正案則又增加了「三個代表」重要思想，這些修改體現了憲法指導思想對實踐經驗的吸收。「憲法的指導思想，既是憲法修正的理論指導，又是憲法修正的政策依據。理論指導側重於對觀察事物、解決問題的立場，觀點和方法的科學的思維過程，以及這種過程新產生的理論性的結果。」「鄧小平理論」和「三個代表」重要思想，正是社會主義建設實踐中產生的新的理論成果，憲法指導思想對它們的吸收，是對現實經驗的繼承，也為社會穩步、持續發展提供了憲法保障。
1993修正案則對國家的根本任務作出了修改，規定中國正處於社會主義初級階段。國家的根本任務是，根據建設有中國特色社會主義的理論，集中力量進行社會主義現代化建設。這一論斷增加進入憲法，為所有法律及政策制訂提供了基礎，深刻影響了中國政治、經濟、社會等各方面的變革進程。
經濟制度及政策的變遷
自1982年憲法公布施行至今，中國以經濟建設為中心，社會面貌發生巨大變化，正因如此，四次憲法修改中，關於經濟制度、經濟政策規定的修改最為明顯。「近30 年來的經濟變遷，不僅為我國憲法秩序的建構奠定了經濟基礎，同時也對現代化轉型期的制度變革提出了挑戰。自1982 年憲法頒布以來，在反思問題與總結經驗的基礎上，我國先後進行了四次憲法修正，清晰界定了產權，確認了經濟發展模式從『計劃經濟』轉向『市場經濟』。」舉其要者，簡述如下：
一、基本經濟制度的轉變。1993修正案將國家實行「計劃經濟」的規定修改為國家實行「社會主義市場經濟」；1999修正案將社會主義基本經濟制度改為「以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展」，分配制度改為「堅持按勞分配為主體、多種分配方式並存」。基本經濟制度的修改是中國改革開放不斷深入的結果，而這一經濟制度一旦獲得憲法保障，又深刻地改變了中國的經濟生活。
二、非公有制經濟經濟地位的不斷提升。1982年憲法重新承認了非公有制經濟的法律地位，給予了個體經濟以社會主義公有制經濟的補充地位。1988年修正案，又將私營經濟作為社會主義公有制經濟的補充。1999修正案，確認了包括私營經濟和外資經濟在內的非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，肯定了非公有制經濟在中國現階段的法律地位。2004修正案，進一步明確了國家對發展非公有制經濟的方針，即「鼓勵、支持、引導、管理、監督」。非公有制經濟從「補充」變為「重要的組成部分」，地位不斷提高。
三、土地政策的變化。1982年憲法規定任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地，這一規定在對外開放過程中成為政策壁壘，1988修正案對此作了修改，規定土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。2004修正案因應現實的需要，將「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。」修改為：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」土地政策的變化是經濟發展、城鎮化進程的一個縮影。
四、農村經濟組織形式的更替。1993修正案將憲法中的「農村人民公社、農業生產合作社」修改為「農村中的家庭聯產承包為主的責任制」，1999修正案又進一步作出修改，將憲法的「農村中的家庭聯產承包為主的責任制」改為「農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制」。
關於經濟制度、經濟政策相關規定的修改大致如上，從基本經濟制度到具體的經濟組織形式均有涉及，彰顯的是改革開放以來中國經濟由表及裏的全方位、多層面的深刻變遷。
國家機構組織方式及職能的微調
在四次憲法修正案中，與經濟制度、經濟政策方面的修改相比，國家機構組織及職能的修改不多，大多是因應政治生活的實際需求而做出的微調。
一是組織方式的調整。1993修正案將縣級人大的任期由3年改為5年，2004修正案又將鄉級人大的任期由3年改為5年，至此地方各級人民代表大會每屆任期均為5年，這一修改使得政治生活更加統一有序。2004修正案在全國人民代表大會的組成部分增加了「特別行政區」，使其代表性更加廣泛、完整。
二是相關機構職能的調整。2004修正案在國家主席的權能部分增加了「進行國事活動」的規定，這一修改的主要考慮是，元首外交是國際交往中的一種重要形式，需要在憲法中對此留有積極有為的空間。
此外，還有三個修改條款雖然不包含在國家機構的範疇之中，但對國家治理和政治生活各方面有著重要的意義。第一是1999修正案增加規定「中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家」；第二是2004修正案在愛國統一戰線部分增加了「社會主義事業的建設者」；第三是2004修正案在物質文明、精神文明的基礎上增加了「政治文明」。「法治國家」、「社會主義事業的建設者」和「政治文明」這三個名詞寫入憲法，體現了國家治理方式、政治組織構成、政治制度建設幾個頂層觀念上取得的巨大進步。
各類相關保障規定的新增
從四次憲法修改中，可以看出大多修正條款都是在原有條款上的修改，有幾個從無到有的新增條款，由此顯得與眾不同。這些新增條款幾乎都與「保障」一詞相關。
這些保障規定主要是2004修正案新增的「國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度」及「國家尊重和保障人權」。尤其是「人權」入憲引起了中外社會各界的積極反響，「這個增修，體現了黨中央宣導的以人為本的原則精神，反映了社會主義民主建設的發展和進步，具有重大的政治意義。尤其是因為新中國自有憲法以來，『人權』一詞從未在憲法文本裡使用過，所以今次把人權寫人憲法，格外引起中外人士矚目。」
此外，通過修改進一步增強保障的還有2004修正案中，將「國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權」修改為「公民的合法的私有財產不受侵犯」。這些保障條款體現了憲法在公民基本權利保障觀念上的增強。
四次憲法修改的特點及趨向
四次憲法修正案還有其他方面的一些修改，比如因應時代語境及觀念的改變，1999修正案將「反革命活動」修改為「危害國家安全的犯罪活動」，2004修正案將「戒嚴」修改為「緊急狀態」；比如為增強全國各族人民的國家認同感和國家榮譽感，2004修正案在國家象徵部分增加了「國歌」等等。
綜觀四次憲法修正案，雖然每一次都是局部的修改，但總體上看，也呈現了具有內在關聯的幾個特點：
第一是從修改時間上看，四次憲法修改頻率較快，大約相隔五六年時間就進行一次修改。這反映了社會變革及人們觀念變遷的迅疾，同時也體現了憲法對這些變遷的敏感與調試的努力。自2004年至今，憲法已有14年未再修改，與此前五六年一修的頻率相比，對憲法的修改表現出更為謹慎克制的態度，也表明國家進入一段穩定發展的歷史階段。
第二是從修改的內容上看，四次憲法修改從經濟領域不斷向多元領域擴展。1988修正案只是針對經濟制度與政策的修改，到2004修正案，經濟領域的修改已不是主要內容。而四次修改中，憲法序言、總綱、公民的基本權利和義務、國家機構以及國家象徵各部分中，均有相關內容涉及修改。這表現了中國的變革自經濟領域始，經過幾十年的發展已擴展至社會、政治等更多領域，不斷向縱深發展。
第三是從修改的觀念上看，四次憲法修改越來越注重對公民基本權利的保障，這尤其在2004修正案的幾項新增條款中得到彰顯。這體現出憲法在國家與公民之間關係上觀念的變化：對國家公權力的制約和規範在憲法中將進一步加強，而對公民基本權利的保障則將更加深入憲法的基本精神。
正如習近平總書記在中共十九大報告中指出：「經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。」中國在經過一段較長歷史時期的穩定發展之後，實現了新的突破，取得了重大的理論創新、實踐創新、制度創新，通過憲法的修改將這些成果上升為憲法規定，從而為新時代堅持和發展中國特色社會主義提供有力的憲法保障，是時代發展的必然與現實發展的訴求。
作者係紫荊雜誌社編輯部助理主任