憲法意識在基本法實施中的重要作用

　　十九大報告在回顧港澳工作的新成就時，明確表明牢牢掌握中央對香港、澳門全面管治權；在闡述堅持「一國兩制」的科學內容時，明確提出要保持香港、澳門長期繁榮穩定，必須嚴格依照憲法和基本法辦事。總結過去經驗，要把香港和澳門基本法進一步貫徹好，最重要是在基本法實施過程中牢固樹立憲法意識，才能正確理解和實施基本法，「一國兩制」的實踐才能行穩致遠。

憲法作為國家的根本大法，在我國的領土範圍內具有最高的法律效力，自然地包括了香港和澳門在內。圖為早前澳門大學舉辦的憲法講座

憲法意識直接體現憲法權威

　　憲法意識是人們關於憲法的知識、觀點、心理等的統稱，是人們自覺運用憲法的理念思考、判斷、處理各種問題的心理特徵的生動寫照。在現代法治社會，人們不僅要具有一般的法律意識，還要具有必要的憲法意識，因為憲法在一個國家的法律體系中具有最高的法律地位和效力。作為一種特殊的法律意識，憲法意識是人們對憲法在調整人們行為和社會關係過程中特殊作用的認識，是憲法權威在人們頭腦中的直接體現，其核心要求就在於人們無論是理解法律還是遵守、執行法律，都必須要以憲法為根本的活動準則，都必須要維護憲法的尊嚴。憲法意識並不是一個抽象的概念，而是一種活生生的客觀存在。憲法通過調整人們的行為逐漸地為人們的心理結構所認同，從而形成了自覺地按照憲法的要求去從事各種行為的心理定勢，構成了整個社會法律制度有效運作的社會心理支撑力量。

　　2014年10月下旬結束的中共十八屆四中全會在《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，推出了189項舉措，其中有兩項關於憲法的舉措分別為設定「國家憲法日」和建立憲法宣誓制度。兩項舉措力圖推動人們樹立一種認識憲法的意義、尊重憲法權威的思想觀念，尤其在正值社會轉型的中國，其意義十分重大。持之以恆，必將有利於在全社會培育和形成一種尊崇憲法、活用憲法，將憲法規範融入現實生活中的文化。

　　2014年11月1日，全國人大常委會通過了關於設立「國家憲法日」的決定，將12月4日設立為「國家憲法日」，而每年的「國家憲法日」將通過多種形式開展憲法宣傳教育活動。國家以立法的形式確立憲法日，昭示了依憲治國、依法治國的決心，有利於進一步弘揚憲法精神、維護憲法權威、捍衛憲法尊嚴、保證憲法實施，並有利於在全社會樹立忠於憲法、遵守憲法、維護憲法的意識。

在現代法治社會，人們不僅要具有一般的法律意識，還要具有必要的憲法意識。圖為小學生正在回答關於基本法的問題

憲法效力及於港澳理所應當

　　香港、澳門作為直轄於中央人民政府的地方行政區域，實行透過基本法規定的制度和政策，雖有別於內地，但其制度卻是建基於憲法之上，而香港、澳門基本法便是依據憲法來制定的。因此，憲法的效力理所當然地及於港澳。從法律而言，憲法條文的適用範圍可以不同，但其效力是不可分割的。憲法作為國家的根本大法，在我國的領土範圍內具有最高的法律效力，自然地包括了香港和澳門在內。有鑑於此，在港澳實施基本法的過程中，牢固樹立憲法意識就具有非常重大的現實意義。它不僅關係到憲法尊嚴的維護，更直接關係到基本法的正確理解與實施。

　　香港、澳門基本法在總則部分，從政治、經濟和法律方面規定了特別行政區實行的制度和政策的基本原則，如香港、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離部分的原則；全國人民代表大會授權香港、澳門特別行政區實行高度自治的原則；香港、澳門特別行政區立法和行政機關由永久性居民組成，即「港人治港」、「澳人治澳」的原則；依法律保障居民權利和自由、依法保護私有財產的原則；保持香港、澳門原有的資本主義制度和生活方式50年不變、原有法律基本不變的原則等。

　　這些基本原則作為基本法各章條文的基礎，貫穿於整部基本法的所有具體規範，如何準確把握這些基本原則的內容，對於正確理解和貫徹實施基本法至關重要。而要準確把握這些基本原則，則離不開憲法意識。例如，在基本法規定的基本原則中，香港、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離部分的原則和全國人民代表大會授權香港、澳門特別行政區實行高度自治的原則居於核心地位，其他基本原則都以這兩項基本原則為基礎。

　　其中，香港、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離部分的原則表明香港、澳門是中國領土的一部分，說明中國對香港、澳門擁有主權。而這種主權包括了管治權在內，是一種固有性權力。因此，中央對香港、澳門擁有全面管治權，這是中國政府對香港、澳門恢復行使主權後的應有之義。

　　全國人民代表大會授權香港、澳門依照基本法的規定實行高度自治，說明特別行政區的高度自治權是中央授予的，並非其本身所固有。中央擁有對香港、澳門全面管治權，正是中央授權香港、澳門高度自治權的法律基礎。中央對香港、澳門的全面管治權與香港、澳門的高度自治權，兩者的權力來源和根據不同，彼此的界限不能混淆，但在基本法中兩者又是相互關聯和相互協調的。因為憲法序言中明確闡明，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家，其中的「統一」二字，充分表明香港、澳門作為中國的神聖領土的一部分，與祖國不可分離。

　　此外，憲法第31條明確規定，國家在必要時設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情况由全國人民代表大會以法律規定。全國人民代表大會通過基本法授權香港、澳門實行高度自治，正是憲法所規定，憲法所允許的。只有在熟悉憲法的這些規定內容，並且以憲法作為理解和貫徹基本法的根本準則後，才能真正了解為何基本法規定香港、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離部分的原則、全國人民代表大會授權香港、澳門特別行政區實行高度自治的原則。深刻理解了這兩項重要的基本原則，對於理解基本法規定的其他基本原則以至具體規範的內容都是十分有益的。比如基本法規定行政長官必須由符合條件的永久性居民中的中國公民擔任，其背後的法律理據就是國家主權原則，體現的就是香港、澳門是中華人民共和國不可分離的原則。

要保持香港、澳門長期繁榮穩定，必須嚴格依照憲法和基本法辦事。圖為香港中環閣麟街

助正確處理中央和香港關係

　　如何正確處理好「一國兩制」下的中央和特別行政區的關係，是基本法實施中的一個重要的問題。在基本法的實施中遇到涉及中央和特別行政區關係的問題，各方可能會有不同的意見。此時便需要正確處理好「一國」與「兩制」的關係，把堅持「一國」原則與尊重「兩制」差異有機地結合起來。在談及基本法時，更需要以憲法作基礎。可以說，在基本法的實施中，凡涉及中央與特別行政區關係的問題，無不涉及憲法和基本法。因此，這兩部法律文件，可以稱之為正確理解和處理中央與特別行政區關係的綱領性文件。例如，如何看待全國人大常委會解釋基本法的權力，如果不結合憲法的規定來理解，就不能正確對待有關釋法的事。

　　部分港人以普通法制度下解釋法律由法院負責為由，排斥人大常委會解釋基本法的權力，甚至危言聳聽地攻擊人大常委會釋法會損害香港的「司法獨立」。其實，只要認真讀過憲法關於全國人大常委會職權的規定，就不難得出正確結論。憲法規定，法律的解釋權屬於全國人大常委會，其中包括全國人大制定的基本法的解釋權也屬於全國人大常委會。因此，解釋基本法，是憲法賦予全國人大常委會的一項法定職權，這是「一國」原則的體現和要求。同時，考慮到特別行政區的特殊情況，為便於特別行政區法院對案件的審理，基本法又規定特別行政區法院在審理案件時對基本法關於自治範圍內的條款可以自行解釋，對基本法的其他條款也可解釋，這便是尊重「兩制」差異的體現。

　　特別行政區法院如果需要對自治範圍外的涉及基本法關於中央人民政府管理的事務或中央與特別行政區關係的條款進行解釋，而該解釋又影響到案件的判決時，那麼在對案件作出不可上訴的終局判決前，應由特別行政區終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。在全國人大常委會作出解釋後，特別行政區法院引用該條款時，應以全國人大常委會的解釋為準，如此便充分體現出堅持「一國」原則的要求。因此，只要結合憲法的規定，就能正確理解並貫徹基本法關於釋法的規定，便能準確理解與處理「一國」與「兩制」的關係。

憲法意識有助加深認識特別行政區制度

　　特別行政區制度是中央對特別行政區實施管理的重要制度，在維護國家主權、國家統一和領土完整的前提下，中央直接行使一部分權力外，授予特別行政區高度自治權。由於特別行政區是依據國家憲法設立的享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府，而不是獨立或半獨立的政治實體，所以特別行政區的法律地位決定了特別行政區制度與國家管理制度其他部分有著密切的聯繫，是國家管理制度的重要組成部分。

　　如何將特別行政區制度提升到國家管理制度的重要組成部分這個層面上來加深認識，則離不開憲法的規定。從法律上而言，國家管理制度是由憲法規定的，國家在必要時可以設立特別行政區，實行特殊的制度，這也是憲法規定的。因此，基本法關於特別行政區制度的規定內容要放在憲法規定的我國國家管理制度大框架下來理解。例如香港、澳門基本法的序言規定，根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會制定香港基本法、澳門基本法，規定香港、澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對香港、澳門的基本方針政策的實施。同時，香港和澳門基本法第2條規定，中華人民共和國全國人民代表大會授權香港、澳門特別行政區依照基本法的規定實行高度自治，而全國人民代表大會行使上述權力的依據來自於憲法的規定。

　　基本法關於特別行政區制度的所有規定內容都與憲法存在內在聯繫，其背後的法理就是特別行政區制度是中國國家管理制度的重要組成部分。制度內部的各種安排之間要相互協調，而且特別行政區制度作為一個有機整體，也要與國家管理制度的其他部分相協調，如此才能更順暢地運行這套制度。要做到這點，就不能單看基本法條文，同時要看憲法條文。例如，特別行政區管理體制是特別行政區制度的重要內容，基本法的有關規定既有國家管理的共性，也有特殊性。國家對香港、澳門特別行政區的管理體制，通俗來說，就是香港、澳門回歸祖國後，全國人大及其常委會和中央人民政府等保留一些體現國家主權必不可少的權力，同時授予香港、澳門特別行政區處理內部事務的高度自治權。在「一國兩制」下，中央行使對香港、澳門權力的體制是憲法和國家法律規定的國家政治體制，這是國家管理的共性；基本法為香港、澳門特別行政區行使高度自治權專門設計了一套特別行政區的政治體制，這是國家管理的特殊性。

既要注意高度自治權　也要意識到全面管治權

　　國家政治體制與特別行政區政治體制不是截然分開的，而是有著內在聯繫。這不僅體現在特別行政區的設立及其制度是由全國人大依據憲法所賦予的職權決定的，以及中央人民政府負責管理與特別行政區有關的國防、外交等事務上，而且還體現在基本法有關全國人大及其常委會、中央人民政府與特別行政區政權機關權力關係之中。例如，特別行政區立法會制定的法律要報全國人大常委會備案，特別行政區法院審理案件中如果涉及基本法關於中央管理的事務或中央與特別行政區關係的條款需要解釋時，終審法院必須依法提請全國人大常委會解釋等。因此，在談及特別行政區的管理時，既要注意到特別行政區的高度自治權，也要意識到中央的權力；在論述特別行政區的政治體制時，也要談及國家政治體制，這兩方面便構成了一個有機整體。只有中央和特別行政區政權機構在憲法和基本法規定的框架下依法履行職責，中央全面管治權與特區高度自治權有機結合起來，才能把基本法關於特別行政區制度的各項規定落到實處，才能把特別行政區的事情辦好，從而實現香港、澳門的長期繁榮穩定和發展。

作者係澳門理工學院一國兩制研究中心主任