深化機構改革 全面推進國家治理現代化
深化黨和國家機構改革是新時代提出的新任務和新要求。中國特色社會主義進入新時代，改革發展的任務更加繁重、艱巨。要實現“兩個一百年”的奮鬥目標，必須加快推進國家治理體系和治理能力現代化，努力形成更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度。
文｜北京 馬寶成
通過此次國際機構改革，國務院組成部門為26個，正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。圖為3月20日，國務院總理李克強和副總理韓正、孫春蘭、胡春華、劉鶴在北京人民大會堂與中外記者見面，並回答記者提問 （圖：新華社）
對實現國家治理現代化有重大意義
深化黨和國家機構改革是新時代提出的新任務和新要求。中國特色社會主義進入新時代，改革發展的任務更加繁重、艱巨。但是，從實際情況看，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。
以習近平總書記為核心的中共中央，高瞻遠矚、審時度勢，從十九大做出“深化機構和行政體制改革”的部署開始，到十九屆三中全會通過的《關於深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革方案》，再到十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》，對如何深化黨和國家改革做出了系統性制度安排，特別是《關於深化黨和國家機構改革的決定》提出了改革目標：五大體系建設。構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯繫廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。
深化機構改革的三大重點任務
綜合《關於深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革方案》和《國務院機構改革方案》來看，深化黨和國家機構改革的重點任務主要包括以下幾個方面：
深化黨中央機構改革。《關於深化黨和國家機構改革的決定》指出：深化黨和國家機構改革的首要任務是，完善堅持黨的全面領導的制度，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。要建立健全黨對重大工作的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發揮黨的職能部門作用，統籌設置黨政機構，推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革。《深化黨和國家機構改革方案》對此作了20個方面的部署，改革力度之大，超過以往各屆。
優化調整政府機構職能（深化國務院機構改革）。《關於深化黨和國家機構的決定》指出：轉變政府職能，優化政府機構設置和職能配置，是深化黨和國家機構改革的重要任務。《深化黨和國家機構改革方案》和《國務院機構改革方案》作出了23個方面的安排，被稱為中央政府機構30年來力度最大的一次改革。通過調整，國務院組成部門為26個，正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。
深化行政執法體制改革。改革的主要舉措有：整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執法職責和隊伍，組建市場監管綜合執法隊伍；整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍；將旅遊市場執法職責和隊伍整合劃入文化市場綜合執法隊伍，統一行使文化、文物、出版廣播電視、電影、旅遊市場等行政執法職責；整合交通運輸系統內路政、運政等涉及交通運輸的執法職責、隊伍，實行統一執法；將農業系統內獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執法隊伍整合。改革力度也很大。
除此之外，《深化黨和國家機構改革方案》還對深化人大機構改革、政協機構改革、地方機構改革、群團組織改革等作了部署。
區別於以往機構改革的鮮明特點
這次深化黨和國家機構改革，與以往的機構改革相比較，呈現出以下幾個明顯的特點：
全方位。與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨的機構改革、人大機構改革、政協機構改革、地方機構改革、深化行政綜合執法體制改革、跨軍地改革、群團組織改革，等等。其中有些領域的改革在先前已經部署，如群團組織改革；有些改革下一步要著力推進，如地方機構改革，都是整體性、全方位黨和國家機構改革不可或缺的內容。
大力度。這次改革力度之大，充分體現了“辦成了多年想辦而沒有辦成的大事”的改革風格。僅就國務院機構改革來說，外界一致認為，這是20年來力度最大的中央政府機構改革。從黨和國家機構改革來講，被譽為30年來力度最大改革。這是“將改革進行到底”的具體體現。中國改革開放40年，進入了新時代。為什麼以前的機構改革沒有完成的任務、特別是最近兩次機構改革沒有完成的任務，在這次的改革中能夠完成？這主要得益於黨的集中統一領導，黨的十八大以來的歷史性變革為此打下了堅實基礎，這次機構改革抓住了關鍵問題也是改革成功的重要因素。
3月13日，幾位年輕人在國家新聞出版廣電總局門前自拍。當日，《國務院機構改革方案》提請十三屆全國人大一次會議審議。方案提出，組建國家廣播電視總局，不再保留國家新聞出版廣電總局 （圖：中新社）
合職能。這次改革突出職能整合為導向，是能夠成功實現改革的關鍵因素。職能整合主要在兩個層面開展。
在黨中央層面，大力推進黨政統籌職能整合。主要是強化中宣部、中組部、統戰部、中央黨校等直接管理職能。以職能為導向合併黨政機構，有利於加強管理和提高政策執行效率，把黨的意志更直接地轉化成國家政策。
在國務院層面，主要圍繞五大職能開展最大力度的政府職能整合、歸併。第一，緊緊圍繞政府的經濟調節職能，進行機構整合，調整優化政府機構職能，合理配置宏觀管理部門職能。第二，緊緊圍繞市場監管職能整合，進行職能機構調整，強化黨中央有關機構的職能，加強政府有關監管部門的職能，大力深化行政綜合執法體制改革。第三，緊緊圍繞社會管理職能整合，優化黨中央、國務院機構設置。第四，緊緊圍繞加強公共服務職能，調整優化相關機構。在黨的機構優化方面，組建中央教育工作領導小組等。在國務院機構改革方面，組建國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、國家醫療保障局等。第五，緊緊圍繞加強生態環境保護職能，組建自然資源部、生態環境部等有關機構。
促發展。這次黨和國家機構改革更加符合新時代經濟社會發展要求。國務院新組建的部門和機構中，其中有三個是根據中國綜合國力提升的現狀，依職能進行重組。首設國家國際合作發展署。整合商務部對外援助有關職責和外交部對外援助協調工作。組建新的國家移民管理局，應對日益增長的移民管理服務需求，並協調擬定和組織實施移民政策。國家移民管理局的設立，說明隨著中國對外吸引力提升，除了要更好地管理在中國就業、經商、留學、旅遊的外國人，中國也可能對現有的移民政策進行研究和調整。組建文化和旅遊部，以“增強和彰顯文化自信”，“提高國家文化軟實力和中華文化影響力”，“加強對外文化交流，推動中華文化走出去”。
下一步怎麼改？
《中共中央關於深化黨和國家機構改革決定》、《深化黨和國家機構改革方案》的出台，僅僅是政府職能轉變“萬里長征走完第一步”，下一步如何有序、有效推進兩個文件落地、實施，直接決定了改革成效。
抓緊推動黨中央機構改革方案落地，持續加強黨的集中統一領導。中組部要把中央編辦、國家公務員局儘快整合到位；中宣部要把新聞出版、電影管理儘快落實；中央統戰部要推動國家民族事務委員會、國家宗教局、國務院僑辦儘快整合到位，不能產生空檔期。中央黨校與國家行政學院的整合、中直與中央國家機關、中央黨史與文獻研究院以及中央編譯局的整合也要儘快到位。
要真正實現政府職能轉變，必須持續深化“放管服”改革。黨的十八屆二中全會指出，轉變政府職能是深化行政體制改革的核心。黨的十八屆三中全會強調，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，關鍵是轉變政府職能。近五年來，逐步形成了“放管服”改革的系統工程，對經濟新常態下的穩增長、促改革、調結構、保就業、惠民生、防風險發揮了積極而重大的作用。認真總結近年來“放管服”改革取得的積極成效，正視改革中存在的突出問題，對下一步深化“放管服”改革，切實加快轉變政府職能，具有重大意義。
強化機構改革的系統性。深化黨和國家機構改革是一個系統工程，任務艱巨複雜，組織實施難度大。必須堅持穩中求進工作總基調，堅持正確改革方向，把思想和行動統一到習近平新時代中國特色社會主義思想上來，統一到黨中央關於深化黨和國家機構改革的決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，把握好改革發展穩定關係，堅定信心，抓住機遇，有重點地解決階段性突出矛盾，把工作做深做細，不折不扣把深化機構改革的要求落到實處。
推進黨和國家機構改革的法定化。通過法定化把改革成果固化、制度化，是這些年推進改革的成功做法。要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。一是完善黨和國家機構法規制度。加強黨內法規制度建設，研究制定機構編制法，增強“三定”規定﹙“三定”主要指定部門職責、定內設機構、定人員編制﹚的嚴肅性和權威性。全面推行政府部門權責清單制度，實現權責清單同“三定”規定有機銜接，規範和約束履職行為。二是強化機構編制管理剛性約束。強化黨對機構編制工作的集中統一領導，統籌使用各類編制資源，加大部門間、地區間編制統籌調配力度。嚴格執行機構限額、領導職數、編制種類和總量等規定。嚴格控制編外聘用人員。三是加大機構編制違紀違法行為查處力度，嚴肅追責問責。
（作者係中共中央黨校（國家行政學院）
應急管理培訓中心主任、教授、博士生導師）
本文發表於《紫荊》雜誌 2018年4月號
編輯：鄒李蕾