人大釋法的憲制思考——圍繞三大爭議的分析（下）

　　編者按：深圳大學法學院葉海波教授所撰《人大釋法的憲制思考——圍繞三大爭議的分析》一文是研究人大釋法的專論。文章主要圍繞人大釋法的爭議、中國憲法秩序下的法律解釋制度等議題，對相關問題進行梳理、分析和論述，同時闡明了作者的觀點或看法。全文3萬餘字，因版式篇幅所限，本刊分三期進行連載，本期刊登文章第三部分也是最後一部分。

　　全國人大針對香港基本法釋法的次數不多，卻每每在香港引發激烈的爭議，是基本法實施過程中最引人關注的現象。普通法的法治論或者人大制度下的民主論是人們認識人大釋法的主要視角，並在香港法院是否可以審查人大行為、人大釋法權是否受限制以及人大釋法的效力等三個問題上產生嚴重的認識分歧。而這三大爭議的實質是對人大及其釋法憲制地位的認識不一。

全國人大及其常委會是全國人民共治全國性事務的機構，行使最高和最終的國家權力。筆者認為，香港法院無權審查全國人大及基常委會的行為。圖為十三屆全國人一次會議舉行第四次全體會議

三、三大爭議的分析與回應

　　下文將結合上文的梳理，對這些前述有關人大釋法的三大爭議問題展開分析。

　　（一）香港法院無權審查全國人大的行為

　　關於香港法院是否有權審查全國人大行為的問題，筆者認為，香港法院無權審查全國人大及基常委會的行為。其理據主要基於以下幾點：

　　1.香港法院審查全國人大行為不符合現行憲法的規定

　　如前所述，全國人大及其常委會是全國人民共治全國性事務的機構，行使最高和最終的國家權力。基於這種特殊的憲法地位，現行憲法和法律規定全國人大產生同級的其他國家機關，其他國家機關對全國人大負責；同時，全國人大監督憲法的實施——這意味著全國人大審查其自身行為的合憲性，全國人大常委會監督憲法的實施，解釋憲法，解釋法律，全國人大可以撤銷或者改變全國人大常委會不適當的決定。根據現行憲法的規定，全國人大審查其自己、全國人大常委會和其他國家機關的行為，全國人大常委會審查其他國家機關的行為，其他任何國家機關均未被憲法授權審查全國人大及其常委會的行為。因此，包括最高人民法院和香港法院在內的司法機關，均不具有審查全國人大及其常委會行為的權力。

　　前文引述的一種觀點認為，根據香港的司法傳統，香港法院可以審查全國人大及其常委會的行為。顯然，這是以一種靜止而非發展，部分而非整體的哲學觀來認識基本法。如上所述，基本法立基於中國憲法，經由基本法，中國憲法確立的治理結構在香港得以延伸。基本法是根據中國憲法制定的基本法律，符合中國憲法，貫徹了中國憲法的根本原則，如全國人大及其常委會作為全國人民共治全國性事務的最高國家權力機關的規定。質言之，基本法中的全國人大及其常委會正是中國憲法中的「那一個」全國人大及其常委會。香港原有制度和傳統雖然得以保留，但必須不與基本法的規定相抵觸，而基本法根據中國憲法制定，則必須根據中國憲法來加以理解和解釋。因此，香港回歸前支持香港法院審查權的傳統，因與全國人大及其常委會的憲法地位相抵觸，也與中國憲法關於人大行為審查的制度安排相抵觸，不再有效，也不能作為香港法院有權審查人大行為的依據。根據現行憲法的規定，全國人大審查其自身的行為，並審查全國人大常委會的行為。

　　2.普通法下的司法審查傳統不符合憲法基本法的規定

　　基本法第11條規定：「根據中華人民共和國憲法第31條，香港特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。」基本法第158條第二和第三款規定香港法院解釋基本法。在普通法傳統下，解釋即適用，適用即判斷。因此，僅以普通法為視角理解上述條款，不難得出香港法院可以以基本法為據審查一切與之相抵觸的行為的結論。

　　但是，基本法並不是對普通法傳統的複述，而是基於中國憲法對普通法傳統的裁剪。因此，基本法第17條又規定：香港立法會制定的法律應當報全國人大常委會備案，對於不符合基本法中中央管理的事務和中央與特區關係條款的法律，全國人大常委會可以發回該法律，該法律一經發回便失效。第158條第三款也規定香港終審法院提請全國人大常委會解釋中央管理的事務和中央與特區關係條款的義務，而全國人大常委會作出解釋後，香港法院在審判時應當以全國人大常委會的解釋為準。這些規定均表明全國人大常委會對這類條款具有最終解釋權。

　　因此，全國人大常委會作出任何涉及自治範圍外條款的行為，其合法合憲性均只能根據中國憲法由全國人大及其常委會來審查。

　　3.堅持香港法院可以審查人大行為將致「僵局」

　　基本法雖未規定全國人大常委會在審查香港立法會立法時，若立法違反基本法自治範圍內條款是否要發回該等法律，也未規定香港法院在審判中自行解釋自治範圍內條款，另外還規定全國人大常委會作出解釋之前的香港法院判決不受影響——這意味著香港法院，包括香港終審法院均可以解釋自治範圍外的條款，但這並不意味著香港法院可以審查全國人大及其常委會的行為，儘管這些不明確之處為香港終審法院的「司法積極主義」留下空間。

　　香港回歸後的實踐如1999年吳嘉玲案表明，香港終審法院採用一種積極和冒進的立場理解基本法第158條第三款，並宣稱其可以審查全國人大及其常委會的行為。

　　如果延著終審法院的邏輯行動，基本法將陷入「僵局」。當香港法院以基本法為據審查全國人大及其常委會的行為時，必然解釋基本法中自治範圍外條款——也只有如此，才能確定全國人大的行為是否抵觸或者超越基本法中關於中央管理事項和中央與香港關係的條款。但按照基本法第158條第三款的規定，全國人大常委會對自治範圍外條款具有最終解釋權，因此，香港法院以基本法為據對全國人大及其常委會的行為作出審查後，全國人大常委會便可以對香港法院已經解釋的自治範圍外條款進行解釋，以推翻香港法院的上述判決。香港法院必須以全國人大常委會的這一解釋——這是全國人大常委會的一種具體行為——為準。所以，如果香港法院要審查全國人大常委會的釋法行為和依據釋法作出的行為，均必須解釋基本法第158條和相關自治範圍外條款，而一但香港法院進行審查並作出決定，全國人大常委會均可以隨後作出解釋，推翻香港法院的判決。如果雙方進入這種對峙形態，基本法的實施將進入僵局，一種憲法危機也便隨之出現。

　　1999年吳嘉玲案引發的對峙已經顯露端倪。在該案中，香港終審法院對基本法第22條第四款和第24條第二款第三項作出解釋——根據基本法第158條第三款規定第22條第四款應當提請全國人大常委會解釋，全國人大常委會隨之作出《全國人大法律委員會關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項的解釋》。該解釋推翻了香港終審法院對第22條第四款和第24條第二款第三項的解釋。在莊豐源案中，終審法院根據判決意見和附隨意見的區分理論，以基本法第158條規定的釋法程式審查了全國人大常委會的上述釋法——這事實上是對第158條的解釋，而按該條的規定，應當提請全國人大常委會作出解釋。隨著全國人大常委會辦公廳「不盡一致」、「表示關注」，此一惡性對峙性審查的循環暫告中止。倘若不是全國人大常委會秉持克制的立場，這種對峙可能會演化為僵局和憲法危機。

　　4.人大釋法不適格的疑問亦不成立

　　前引的一種觀點認為全國人大是政治機構，行使法律解釋權不適格，是將法治置於政治機構之手，會損害司法的獨立性和法治。這種說辭存在兩方面的認識錯誤：第一是即使人大釋法具有政治性，這一政治性並不能否定人大釋法的規範正當性。人大釋法源於現行憲法和基本法的規定，這表明立憲者認為人大釋法的政治性並不構成法治的威脅。第二是人大釋法的政治性將損害法治是一種武斷的說辭。香港回歸後，人大多次釋法，這些釋法或者平息了論爭，或者統一了法制，特別是香港終審法院曾主動提請人大釋法。這均表明人大釋法並不必然會威脅香港的高度自治和法治傳統以及司法獨立。倘若人大釋法破壞了香港的高度自治，或者損害了法治和香港的司法獨立，應當採取的措施是完善制度規範人大釋法，而不是從權柄上否定人大釋法。

　　5.現行憲法法律配置了人大行為的監督機制

　　基於憲法至上和法治的原則，人大行為不受香港法院的審查，並非表明人大的行為不受憲法法律的約束。如前所述，全國人大監督憲法的實施，可以撤銷或者改變全國人大常委會不適當的決定。根據《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》第21條的規定，全國人大主席團、一個代表團等可以向全國人大提出其職權範圍內的議案。若全國人大常委會關於基本法的解釋不適當，可以通過這一機制來予以糾正。

　　6.小結

　　香港法院有權審查人大行為的觀點不成立，既與現行憲法和基本法相抵觸，也是武斷片面理解香港法院釋法權的結果，還有可能導致基本法的僵局，而支持香港法院可以審查人大行為的觀點，或者是脫離中國憲法理解基本法，或者是以假想的結果否定人大釋法的規範正當性，既無助於問題的解决，也遮蓋了了如何規範人大釋法權這一核心問題。

　　（二）人大釋法權的法治約束

　　人大是否可以隨時對基本法的所有條款進行解釋，是人大釋法引發的爭議之一。對這一爭議，本文認為，應當從中國法律解釋制度的二權分離分工的角度來認識人大釋法的許可權。全國人大基本法解釋制度根植於這一結構之中，塑造了全國人大常委會與香港法院間的獨特基本法解釋權關係。具體而言：全國人大常委會享有基本法解釋權的所有權，香港法院享有基本法解釋權的行使權（審判案件時，是一種法律應用解釋權），全國人大常委會對基本法自治範圍外條款享有最終解釋權，且當香港法院對自治範圍內條款解釋違反基本法時可以解釋自治範圍內的條款。

　　1.全國人大常委會享有基本法解釋權的所有權

　　基本法第158條前三款設置了一種解釋權的所有權與行使權二者分解的制度，其中第一款使用了「屬於」的表述，是對基本法解釋權歸屬和所有的規定，第二款和第三款是對解釋權行使，即如何應用基本法的規定，明確了基本法解釋權的具體行使問題。如前所述，這種規定是對中國法律解釋制度中法律解釋所有權與行使權分離制度的復述。在此基礎上，基本法第158條比較明確地規定了基本法解釋權屬於全國人大常委會，這從所有權的角度明確了基本法解釋權的歸屬。

　　2.香港法院依基本法的授權行使基本法所有條款的解釋權

　　全國人大常委會的「1955年決議」授權最高人民法院在應用法律時解釋法律，全國人大在1979年制定的《中華人民共和國人民法院組織法》中對此加以確認，將全國人大常委會通過「決議」的授權轉化為全國人大通過基本法律的授權，由此將最高人民法院應用性法律解釋權的法定化。

　　基於香港為英國所管治的事實，基本法並未遵循這樣的法制化路徑，即事先並無全國人大常委會授予香港法院行使法律應用解釋權，隨後全國人大在基本法中確認該授權將之法制化，而是徑直規定香港法院行使基本法的應用解釋權，在審判案件時解釋基本法。但不容忽視的是，全國人大和基本法並未否認香港法院基本法解釋權的授權性，因而使用了「全國人民代表大會常務委員會授權」的表述。這一規定呼應了第一款關於基本法解釋權歸屬於全國人大常委會的規定。

　　基本法第159條規定了該法的嚴格修改程式，並排除了全國人大常委會對該法的修改權——而根據現行憲法，全國人大常委會可以對全國人大制定的基本法律作原則之外的部分修改。因此，香港法院對基本法的應用解釋權同樣是一種法定化的權力，除非修改基本法，否則不會被收回。

　　3.全國人大常委會行使基本法自治範圍外條款的最終解釋權依基本法第158條第三款，香港法院可以解釋自治範圍外的條款，但全國人大常委會對該類條款作出解釋後，香港法院在判決時引用該等條款時應當以此為準。據此，香港法院和全國人大常委會均可以行使基本法自治範圍外條款的解釋權，但全國人大常委會的解釋具有終局性。根據基本法第158條的規定，如果提請全國人大常委會解釋相關條款，應由終審法院向全國人大常委會提出。

　　4.香港其他法院可在審判中請求香港終審法院提請全國人大常委會釋法

　　香港終審法院提請解釋的時機並不限於案件進入終審程序，而是在案件進行司法程序之初便可以啟動，但需要主審法院請求終審法院協助提請全國人大常委會作出解釋。

　　基本法第158條第三款規定：「如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。」

　　這裡的「在對該案件作出不可上訴的終局判決前」指明了提請全國人大常委會解釋的時間截止點，在此之前均可以提請全國人大常委會作出解釋，不以終審法院審判程式的啟動為前提，即不是指只能在案件到達終審程式後才能提請全國人大常委會解釋。申言之，只要在終審法院作出案件判決前，無論案件處於何種層級的法院審判程序中，均可以提請全國人大常委會作出解釋。「應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋」的「應由」一語表明只能由終審法院提請全國人大常委會解釋，而此處的「應由」也表明提請全國人大常委會既是終審法院的特權，其他香港法院不得行使該項提請權。所以，當主審法院非終審法院時，該法院可以請求終審法院提請全國人大常委會作出解釋，當主審法院為終審法院時，終審法院自行提請全國人大常委會作出解釋。

　　5.香港終審法院行使提請解釋的判斷權，但其香港法院對自治範圍外條款的解釋受全國人大常委會監督。

　　需要特別說明的是，「應由」只是關於提請程式權的安排，並不涉及提請實質判斷權的規定。按基本法第158條第三款的規定，提請解釋需要滿足如下三個條件：類別條件——「關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係」，影響條件（「有需要條件」）——該條款的解釋又影響到案件的判決，時機條件——對該案件作出不可上訴的終局判決前。勿庸置疑，上述三個條件的規定並不十分明確，因而該解釋權條款需要解釋。

　　雖然基本法第158條的解釋權條款涉及中央與特區關係和中央管理的事項，最終解釋權屬於全國人大常委會，但全國人大常委會並未對基本法第158條第三款進行解釋，而香港終審法院在吳嘉玲案中對該條款進行了解釋，形成了提請解釋的類別條件和有需要條件等提請解釋的判斷標準和框架。因此，香港終審法院關於該條款的解釋是目前存在的唯一的解釋。香港法院據此決定是否提請全國人大常委會解釋，具有法治的正當性。

　　即使全國人大常委會對第158條第三款的提請條件作出解釋，鑒於香港法院也可以解釋基本法自治範圍外的條款，故該最終解釋權並不意味著應由全國人大常委會判斷是否應當提請解釋。當香港法院解釋自治範圍外條款時，便隱含著該等條款無需提請全國人大常委會解釋的判斷。

　　總之，香港終審法院享有提請解釋的判斷權，但全國人大常委會基於對自治範圍外條款的最終解釋權而享有監督權。

　　6.全國人大常委會對自治範圍外條款的解釋是一種監督性解釋，以香港法院的解釋不符合基本法為條件

　　基本法第158條第三款規定香港法院對自治範圍外條款的解釋權，並將自治範圍外條款的最終解釋權授權全國人大常委會，同時設置了以香港終審法院提請解釋為銜接的釋法協調機制。這一規定從裁判權和解釋權相分離的角度入手，通過最大限度的保障香港法院的裁判權，來保障香港的高度自治。為了實現基本法保障香港繁榮穩定的立法目的，消除對香港法治的憂慮，全國人大常委會對自治範圍外條款的解釋宜以香港終審法院未提請解釋為條件。當香港法院的解釋不符合基本法的規定，全國人大常委會的最終解釋權發揮監督基本法實施的功能。如前所述，這恰是中國法律解釋制度的內涵之一。在此意義上，若香港法院對自治範圍外條款的解釋符合基本法，全國人大常委會不宜解釋自治範圍外條款。若香港法院的解釋不符合基本法，全國人大常委會可以作出監督性解釋。

　　在《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項的解釋》中，全國人大常委會認為「終審法院在判決前沒有依照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百五十八條第三款的規定請全國人民代表大會常務委員會作出解釋，而終審法院的解釋又不符合立法原意」，故作出監督性解釋。這一解釋文體現了上述的觀點。

　　7.全國人大常委會宜在香港法院對自治範圍外條款作出不符合基本法的解釋後，行使監督性基本法解釋權

　　如前所述，基本法第158條規定，若全國人大常委會對香港法院所審判案件中涉及自治範圍外條款作出解釋，應當以該解釋為準，但此前作出的判決不受影響。從這一規定中可以看出，香港法院可以解釋自治範圍外條款，而選擇不請求終審法院提請全國人大常委會作出解釋。這種決定可能面臨兩種不同的後果：因其解釋符合基本法而為全國人大常委會所容忍，或者因不符合基本法而為被全國人大常委會的解釋所推翻。因此，對於一件可能需要解釋自治範圍外條款的在審案件，走完一個審級的審判程序並作出判決書，方能判斷香港法院對自治範圍外條款的解釋是否偏離基本法的規定，此時全國人大常委會的監督性解釋方有不可抗拒的正當性。鑒於香港司法程序並非一審終審，因此全國人大常委會具有充分的時間糾正香港法院不合基本法的自治範圍外條款解釋。倘若全國人大常委會在此之前作出相關條款的解釋，即使該等解釋具有必要性，可能會給外界香港司法不被承認和認可的觀感，這對香港的高度自治和繁榮穩定並不利。

　　8.全國人大常委會解釋自治範圍內條款的語境

　　基本法第158條將自治範圍內條款的解釋權授權香港法院，並未有規定全國人大常委會對這類條款解釋權的行使權。這導致一個片面的結論，即全國人大常委會不享有對這類條款的解釋權。

　　上文對中國法律解釋制度的梳理顯示，全國人大常委會的授權並不導致其喪失所授權的權力，如全國人大常委會授權法律應用機關法律應用解釋權後，還可以基於法律統一和法制監督而行使解釋權，但這種法制統一和監督性解釋權的行使也必須滿足若干條件。

　　其一是法律應用解釋機關對同一條款的解釋出現爭議，其二是法律應用解釋機關的解釋不符合法律。但無論是哪種情況，均必須由法定的主體向全國人大常委會提出解釋的要求（如國務院、中央軍事委員會和省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會、最高人民法院、最高人民檢察院）或者建議（其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民）。

　　香港法院對自治範圍內條款作出解釋後時，若是引發法律理解上的激烈爭議，全國人大常委會可行使法制統一性解釋權，此時，宜由香港特區政府律政司——與最高人民檢察院承擔若干相似的角色——提請全國人大常委會作出解釋。

　　除了這種因法制統一而進行的解釋外，全國人大常委會還可以因香港法院對自治範圍內條款的解釋具有溢出特區許可權效應、且其解釋不符合基本法而作出解釋。在吳嘉玲案中，香港終審法院對第24條第二款之（三）項作出解釋，涉及內地與香港間的邊境管理事項，其解釋具有溢出效應，直接關係國務院及其下屬部門的邊境管理權，而全國人大常委會認為該解釋不符合基本法的原意，遂應行政長官的先行程式而啟動解釋程式。

　　本文認為，作為全國性事務的治理機構，全國人大常委會監督憲法的實施，解釋法律，明晰國家各個組成部分的許可權邊界，故在香港法院對自治範圍內條款的解釋影響特區外其他管治主體的權力時，宜應權力受影響方（如管理邊境的國務院）的提請而作出解釋，香港特別行政區雖直轄於中央人民政府，即國務院，但其並不行使內地邊境管理機關的權力，反而是案件一方，故行政長官的請求協助程式被認為威脅香港司法的獨立性，其法治正當性確實值得考慮。

　　總之，全國人大常委會對自治範圍內條款亦享有解釋權，但該解釋權限於特定的情形，即法制統一的需要和相關解釋具有溢出效應影響到內地或中央管理的事項，且香港法院的解釋不符合基本法的規定。

　　（三）人大釋法效力的「案件」語境

　　1.人大宜因應「特定案件」而解釋

　　關於人大釋法效力的爭論集中在香港法院是否可以再解釋人大的釋法，即像莊豐源案中那樣對人大釋法進行區分，進而確定其約束力。

　　對於這一問題的分析，應當立足中國法律解釋制度中的職權性立法解釋與授權性應用解釋的區分傳統。在內地，全國人大常委會並不因應具體的案件情況而釋法，只是對法律中需要明確含義的條款或者新情況下法律適用問題進行抽象性和一般性釋法。質言之，全國人大常委會的釋法不是應用性釋法，與案件事實並不關聯。

　　反之，基本法將解釋權的行使權在全國人大常委會及香港法院間進行分配，則均限定了一個前提：「在審理案件時」。相應的，根據基本法第158條第三款的表述，全國人大常委會的基本法解釋權也限定於這一特定的語境下。因此，全國人大常委會的基本法釋法權是一種應用性釋法權，而其法律解釋也旨在解決案件的審判法律依據問題。

　　在莊豐源案中，香港終審法院以普通法區分技術來再解釋人大釋法，事實上構成以基本法第158條規定的釋法程序審查人大釋法，與憲法和基本法的規定不符合。本文認為，香港法院在審判案件時判斷是否存在人大釋法時，只須作事實的調查，即人大釋法的條款是否與一個先期存在並且進入司法程式的案件之間有不可脫離的關聯性。概而言之，人大釋法因回應具體案件而自動獲得對香港法院的約束力。

　　2.全國人大常委會基本法解釋從發布之日起生效，基本法第158條第三款規定，全國人大常委會作出基本法自治範圍外條款解釋後，香港法院在審理案件時應當以其解釋為準，但此前生效判決不受影響。

　　這一規定明確了全國人大常委會自治範圍外條款解釋的約束力，其約束對象為香港法院，約束力發生時間為解釋發布之日。這一規定應當作為理解全國人大常委會基本法解釋效力的基礎。

　　基本法第158條第三款規定全國人大常委會解釋對公布之前生效判決不產生影響，這意味著對香港法院而言，全國人大常委會基本法解釋從公布之日起生效。

　　當下有一種觀點認為全國人大常委會的基本法解釋從基本法在香港實施之日起生效，但基本法豁免了該解釋對解釋前已經生效判決的約束力。這一認識可能導致如下的問題：香港法院判決客觀上具有阻卻全國人大常委會基本法解釋約束力的效果，因此，若全國人大常委會基本法解釋從1997年7月1日生效，那麼，那些沒有起訴至法院或法院未作出生效判決的糾紛，均可能被鼓勵積極向法院起訴。

　　其原理在於：基於香港社會對全國人大常委會解釋基本法的認識——認為全國人大常委會的解釋強調國家主權、安全和發展利益，因此，凡是與政府間發生爭議，這些爭議可能會更多地被起訴至香港法院，只要香港法院作出生效判決，那麼原告的基本權利和利益便獲得保障，原因在於香港法院確實對基本權利的保障力度更大。

　　以1999年居港權案為例，起訴至法院的吳嘉玲等原告便獲得在港的合法地位，其他未起訴至法院的在港人士則因全國人大常委會的解釋不享有這種合法地位。在邏輯上，這會在香港社會導致興訴的現象。這或許是香港司法覆核案件不斷增加的一個原因。進而，這會導致另外一個結果，即逼迫全國人大常委會解釋基本法。最終形成基本法解釋的「搶灘」遊戲。

　　若全國人大常委會基本法解釋的效力從1997年7月1日開始，只會加劇這種興訴的心理。但必須承認的是，即使全國人大常委會基本法解釋的效力從解釋之日起開始，只要香港法院的判決具有阻卻全國人大常委會基本法解釋效力發生的效果，香港社會便會潛在地傾向選擇更多有以司法覆核的方式來維護其權利。這需要進一步地考量全國人大常委會基本法解釋約束的對象。

　　3.全國人大常委會基本法解釋應適用於解釋後發生的案件

　　基本法第158條第三款規定，「如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。」該款規定較為明確地將全國人大常委會自治範圍外條款解釋的約束對象指向香港法院。鑒於香港法院根據基本法的規定對行政機關和立法機關的行為具有管轄權，邏輯上，全國人大常委會的基本法解釋也約束這兩個機關。

　　需要討論的問題是，香港法院在審判時引用全國人大常委會解釋過的條款時，究竟是指香港法院審判全國人大常委會基本法解釋公布之前發生的糾紛，還是僅限於解釋公布之後發生的糾紛？即全國人大常委會的基本法解釋是否約束解釋公布之前發生的爭議？

　　本文認為，應當對基本法第158條第三款進行限縮性的理解，其理由在於：

　　其一，這可能導致同案不同判。基本法否定了全國人大常委會基本法解釋對解釋之前已經作出的判決的影響，如果全國人大常委會基本法解釋對那些未在此前未進入訴訟程式且作出判決的現類案件具有約束力，可能因全國人大常委會的基本法解釋而導致同案不同判，進而導致不測事件——1999年居港權案正是如此。

　　其二，加劇興訟之風。如上所述，這可能逼迫香港社會更多地選擇司法覆核的方式，以圖實現對其權利的保障，導致司法負擔，也使得香港社會出現司法機關過多進入政治爭議的領域，同時也影響三權之間的關係和平衡。

　　其三，衝擊法秩序的安定性。在全國人大常委會對基本法自治範圍外條款作出解釋後，若該解釋的效力從1997年7月1日始，將導致解釋後進入訴訟程式、解釋之前發生的案件適用該解釋——如第104條解釋後提起的宣誓無效案件，其判決結果不出意外地是否定這些案件中已經存在的法律關係（如宣誓就職議員的公職身份），這會破壞法律秩序的安定性。

　　基於這三個理由，全國人大常委會基本法解釋的效力應當限定為對解釋後發生的爭議的當事人具有約束力。鑒於全國人大常委會的解釋對行政和立法機關具有約束力，因此，這兩個機關會主動依照全國人大常委會的基本法解釋行事，而社會預期對這類行為提起訴訟將不會獲得法院支持，因此會選擇息訟和服從相關決定，全國人大常委會基本法解釋的效力將以最佳的方式獲得實現。

　　對於全國人大常委會基本法解釋發布之前發生的爭議，香港法院應按先例原則以終審法院在同案中的基本法解釋為准。在這種規則下，香港行政機關會參照香港法院的裁判作出行政行為，當事人自然不會對這種與法院解釋一致的行政決定申請司法覆核。

　　質言之，全國人大常委會的基本法解釋約束解釋後發生的爭議的當事人，解釋之前發生的爭議處理遵循此前具有先例地位的法院判決中的基本法解釋。由此，全國人大常委會的基本法解釋與香港法院具先例地位的基本法解釋形成一種「接力賽」關係，而非產生相互阻卻的效果。

作者係深圳大學法學院教授

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