簡論粵港澳大灣區發展中的法律問題與應對

　　從香港回歸初期舉行的粵港合作聯席會議，到2003年時任廣東省委書記張德江提出的「9+2」經濟圈與2009年時任廣東省委書記汪洋提出的「大珠三角城市群」概念可見，泛珠江流域區域發展的概念已有20年時間，而粵港澳大灣區的提出更是成為了當今的熱點話題。然而，內地城市與港澳除了在經濟發展上有所不同，在政治制度及法律制度上更是有著明顯差異。故此，如何處理大陸法與普通法之間的司法協調工作等法律問題將是大灣區發展所面臨的重大課題之一。

　　1990年被譽為「灣區之父」的科技大學創校校長吳家瑋提出以「香港灣區」帶動珠三角區域發展，後於2000年再提出由香港領軍發展「港深灣區」。而粵港澳大灣區是由包括廣州在內的9個內地成市和港澳2個特別行政區所構成的城市群，以對外開放、經濟發展為核心、增強區域的國際競爭力等作為目標。從地域範圍來看，大致等同於「大珠三角城市群」，其構想至今已有10年。有鑑於地區牽頭或攜手進行跨地區的協作發展困難重重，遂改由中央協調，提升至國家戰略層面，並由中共中央政治局常委韓正負責灣區規劃。韓正指出，大灣區是國家最高領導人習近平的構想。如此說來，粵港澳大灣區戰略地位更高於京津冀、長三角經濟區。

　　大灣區的成功規劃除了有助於聯繫粵港關係，更能在發展灣區經濟過程中發揮港澳獨特優勢。畢竟香港回歸至今，產業方向一直未明確，僅聯繫著匯率紐帶無方向地飄浮了20年。所以港澳搭上內地經濟快車，能增強泛珠三角區域的整體影響與競爭力，以及鞏固自身國際金融中心地位。此外，雖然「一帶一路」倡議以福建省作為發展核心，然而整個大灣區地處「一帶一路」路線之上，大灣區規劃與發展將融入「一帶一路」倡議之中。

如何更好更順暢地連接兩地的法律，需要兩地律師竭力擕手合作。圖為香港2018年法律年度開啟典禮

區域發展前提是區域協調

　　在習近平主席見證下，粵港澳三地政府正式簽署了《深化粵港澳合作　推進大灣區建設框架協議》，為粵港澳大灣區定下明確的發展方向和目標。根據框架協議，粵港澳三地將在中央支持下，完善這一創新合作機制，促進互利共贏合作關係，將粵港澳大灣區建設成為更具活力的經濟區、內地與港澳深度合作的示範區、打造「宜居、宜業、宜遊」的優質生活圈以及國際一流灣區和世界級城市群。

　　研究認為粵港澳大灣區若成功規劃，將是繼美國紐約灣區、舊金山灣區以及日本東京灣區之後的世界第四大灣區。以美國舊金山灣區為例，專業分工成就了灣區的成功。東灣擁有灣區最好的學區和頂級豪宅；西海岸是金融中心，擁全美第二多的世界500強企業；南灣是矽谷所在地，全球最頂尖的高科技公司雲集於此；北灣是美國著名的酒鄉和美食之都，全美90%的葡萄酒生產地。簡而言之，東西南北四個分區形成「塊狀」的專業分工。

　　筆者認為，區域發展的前提是區域協調。粵港澳大灣區可參考舊金山灣區專業分工，思考如何因應目前各城市之間的區域差異，同時發揮區域優勢進行專業分工。目前粵港澳大灣區中9個內地城市裡就有7個已「大踏步向前走」，全方位地推動著城市發展各類高增值產業。例如匯集近9,000家外資企業的東莞具有配套齊全的全產業鏈，形成先進製造業與現代服務相融的體系；又如廣東的「魚米之鄉」中山近年工業和第三產業的發展使農業佔全市經濟總量的比重逐年下降。所以粵港澳大灣區不能簡單地效仿其他灣區。

11座城市間可建立合作母鏈

　　今天的灣區產業基礎雄厚，體系完善，各城市間所發展的產業各具特色但亦有重疊。所以在進行區域分工時應按各城市目前的發展狀況，在城市內自成一個不同類型產業共融的子體系，為11個城市間建立「線狀」或是「帶狀」合作母鏈。

　　首先，筆者認為應大力扶持一級產業。惠州氣溫雨量適合農作物生長，應大力加強一級生產，最大程度地發揮其生產能力。與此同時，加強中山種植能力並重啓自古有「魚米之鄉」之稱的佛山農作業。扶持一級產業能供應人們日常所食，也為中山和東莞的食品加工業提供原材料。再者，中山和佛山的花卉種植能提升人民生活質素。只要有適當的資金補助，引入現代種植技術，自然能讓農民看到發展前景。

　　其次，合理規劃二級產業。東部的深圳擁高新技術產業，包括電腦及其配套設備、通信設備、集成電路板、數字鐳射視聽設備、生物技術產品等，當中知名企業有華為、中興與騰訊等；惠州有電子製造業和石油化工業；東莞有機電產品和高新技術產品，如紡織服裝鞋帽、玩具及文體用品、傢俱、造紙及紙製及包裝印刷；南部的中山特色工業有燈飾、金屬製品、紡織服裝、大小家電、傢俱、電子資訊等，吸引了世界500強企業與內地大企業投資；西部的佛山擁有大批國內外知名的專業鎮，製造陶瓷、鋁材、五金、家電、不鏽鋼、紡織、傢俱、服裝及玉器；另外江門工業門類齊全，產品有糖、柴油機、紙、船、無線電、鎖、電纜等；北部廣州的三大支柱產業為汽車、石化和電子資訊產品。林林總總的產業應加以分類規劃，透過引進高新技術提高產量，逐步走向專業化。

　　最後，發展三級產業。服務產業隨城市發展而增長，以若干三級產業為例，筆者將以4個例子具體闡述大灣區服務業共融發展的可行空間。

　　第一，會議展覽業。香港向來因展覽業興盛而聞名；中山亦有開展各種專業會議展覽如休閒服裝、電子信息產品、燈飾等。面對來自新加坡、馬來西亞和泰國的競爭，協同發展有助增強香港會展國際競爭力。

　　第二，金融業。香港是國際金融中心，有維持金融體系穩定健全政策；而深圳金融業保持快速健康發展，規模與效益穩步增長；中山「十三五規劃」亦將金融業放在重點發展產業的第一位；東莞金融產業則已起步，目前正穩步推進。4座城市之間金融業務協同發展，有利資金流動，促進其他產業發展。

　　第三，外貿與物流業。廣州對外商貿歷史悠久；東莞正大力發展物流打造現代化智能物流網絡；深圳出口蓬勃、海洋運輸發達；香港是跨國企業進入亞洲和內地市場的理想平台，而香港物流業既有效率且靈活，航空網絡四通八達，至今仍為世界最繁忙的貨櫃港。8座沿海城市包括惠州、東莞、深圳、香港、中山、澳門、珠海與江門，若協力發展外貿與物流，將大有發展空間。

　　第四，旅遊業。肇慶是歷史文化名城和環保模範城市；東莞致力發展文化旅遊；珠海以環保見稱，亦是香山文化發源地之一。只要利用各地旅遊資源創新旅遊路線，吸引內地與國際遊客絕對可行。當然，旅遊產品的開發必須關注保育工作，且加強上述二級和三級產業的配合。

謀求大灣區長期發展須法治先行

　　不過，粵港澳大灣區內11座城市間經濟發展程度各有不同。資料顯示，香港、廣州、深圳三地GDP各超過或接近3,000億美元；佛山和東莞約為1,000億美元至1,300億美元之間；其他6座城市僅處於310億美元至520億美元之間。至於人均GDP，澳門和香港分別是肇慶的9.1倍和5.7倍。

　　此外，政治制度上亦有差異。9座內地城市實行的是社會主義制度，而港澳2個特別行政區實行則是資本主義制度。然而，中國特色社會主義制度承認私有產權。在自由放任的資本主義制度下，當市場失效時，政府干預的必要性亦得到廣泛認同。

　　最後，法律制度的差異。香港沿用普通法，而內地所使用的是成文法。如何更好更順暢地連接兩地的法律，需要兩地律師竭力攜手合作。在法律體系上，無可否認，香港在實務運作過程中，立法權、司法權、執法權行使上的衝突是不可避免的。面對兩地不同的刑事法律制度時，同類案件亦會有不同的法律後果。若有共犯因審判或適用法律制度的差異而被判處不一樣的刑罰時，將不可避免地引起對法律界對公平性的質疑。因此，一個良好的法治環境和健全的法律保障機制是規範和推進區域規劃與實施的重要保障。

　　故此，謀求粵港澳大灣區長期發展須法治先行。區域法治化是在特定區域範圍內制定規範性法律，具確保區域內各合作方公平競爭、完善產權制度、促進科技成果轉化等作用，最終促使區域規劃得以有效實施，達成目標。回顧發展歷史，不少區域發展的成功皆強調立法。例如美國的地區開發，先後通過《區域復興法案》和《區域開發法案》等，規定區域開發目的同時鼓勵跨區域的規劃。又如日本首都圈的建設，先制定《首都圈整備法》，從法律上界定首都圈的範圍和發展方向。隨後頒布並制定《首都圈建成區限制工業》和《首都圈近郊綠地保護法》等多部法律法規。一系列法律法規的完善與實施促進了首都圈城市內部和城市之間協調發展和生產力的合理布局，使首都圈的規劃有法可依，將首都圈的建設和管理納入法制軌道中。

粵港澳大灣區發展中的法律問題

　　有謂「三軍未動，糧草先行」，任何發展的前提都是自然資源、人力資源、資金與資訊的配合。大灣區擁有豐富的自然資源，對於人力、資金和資訊的自由流動亦有政策引領，成果可見於香港連續24年蟬聯世界最自由經濟體。不過，大灣區在這方面的發展能多大程度效仿香港，是負責大灣區發展工作者需要思考的重要問題。

　　另外，大灣區的發展是持續性的。在促進發展的同時，應注意節約資源、保護環境和可持續發展，才能保證灣區經濟得以長久持續地發展。眾所周知，中國在成就「世界工廠」美譽同時，忽視了環境污染帶來的影響，為此付出了代價。所以大灣區有必要嚴肅地應對環境問題。多年來，粵港雙方透過「專責小組」簽訂合作協議防治污染，例如2001年成立粵澳環境保護合作專責小組，但「行政協議」沒有法律依據，缺乏明確的法律依據是粵港環保合作面臨的最重要的法律問題。香港立法規管環境污染，違法而被定罪者因程度不同或罰款或監禁。有鑑於環保重要性，效仿香港，將政策措施和安排等提升為法律規定，就環保進行立法是不二的選擇。

　　大灣區發展以經濟為核心，故在立法內容上應從經濟法入手。當然，經濟法的體系存在爭議。在經濟法主體制度方面，就外商投資企業立法，對市場准入制度進行規範，輔以行政法做好准入企業實體審查和程式審查。而經濟管理層面涉及民商法的考量，主要把握民法、商法和知識產權法三個方向，具體包括物權法、債權法、侵權行為法等「民法」和公司法、票據法和破產法在內的「商法」。確保交易安全的前提下，注重效率。具體進行產業政策法、財政法、稅法、金融證券法、會計和審計法以及對外貿易政策法進行規劃。此外，在經濟活動中亦要制定合同制度、競爭法、對外貿易政策法、消費者法以及產品質量法等。

　　大陸法與普通法兩大法系的差異不可避免地使國際投資者卻步。一般而言，大陸法較側重政體，而普通法則有利於營商。世界上有大約70個國家法律屬成文法系，主要分布在歐洲大陸及受其影響的其他一些國家，包括法、德、意、荷蘭、西班牙、葡萄牙等以及拉丁美州和亞洲許多國家。而英、美、澳大利亞、新西蘭、香港等26個國家和地區城市則採用普通法，所以大灣區在制定相關法規時需慎之又慎。

一個良好的法治環境和健全的法律保障機制是規範和推進區域規劃與實施的重要保障。圖中白色建築物為沙田裁判法院

兩地司法協調機制面臨挑戰

　　香港是一個以市場利潤引導經濟行為的商業社會，而內地同樣在利潤驅使下全方位尋找機會發展。因此，參與大灣區發展的大小企業最關心的其實是利益分配。在各經濟領域中，區內11座城市以合夥形式互相合作。當利益得以公平分配時，自然可以減少糾紛，促成合作並推動進一步的發展。因此，中央應預先劃定可授於企業的權力之範圍，而相關監管機制亦需同時啓動。

　　在確定以環保法和經濟法為主要立法內容後，接下來便是立法工作的起動。《中華人民共和國立法法》只承認國務院各部門之間的聯合立法，未規定省際、市際的聯合立法模式。在大灣區法律基礎建設的最初階段，宜由中央政府領銜，建立區域立法協調小組，從資料匯總做起，審查各地法規，將區內11座城市既有的相關法例進行大融合，去除城市間法律差異，從中找出可行共融的方案與標準，起草符合大灣區整體利益的示範法律文本。

　　筆者認為，或許可以香港目前相關法律作為藍本，既可大大減輕立法工作，亦有助避開對香港現有法律條文衝突而引發不必要的政治爭議。事實上，香港目前法例如簡單制等，成功吸引近4,000家外貿企業來港設立辦事處。其中，筆者較關注如何利用行業政策法進行區域融合與分工立法；如何利用市場准入、稅法、知識產權法、競爭法以及對外貿易法吸引外來投資，以及如何利用產品質量法保證灣區製造品質。

　　在確立區域有效的市場監管機制、自由公平的市場競爭環境以及健全的商事糾紛解決管道同時，通過建立公正的司法系統以保證法律實施。大灣區協同發展過程中，由於產業政策的逐漸調整、重大項目的相繼動工及利益格局的重新分配等，區域內會不可避免地產生大量跨區域的法律糾紛。一方面，各法域的司法部門對該地區司法事務的自治權；另一方面，跨境犯罪則由跨地區的司法小組負責。因為香港與澳門基本法皆有條文規定，香港特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。該規定是兩地間建立司法互助關係（包括刑事司法互助關係）的法律依據，大灣區可通過跨區域司法協作加強多邊司法合作。

　　不過，有學者研究指出港深兩地警方合作嚴重不對等。港澳與內地刑事司法協助的現狀並不樂觀，港澳經常以「缺少司法協助協議」而拒絕內地要求。所以，建立跨區司法協調機制，包括建立全程協調機構、聯席會議制度、資訊共用平台等；建立跨區訴訟保障機制，包括完善跨區管轄機制、跨區保全機制、跨區取證機制等；完善訴後司法保障制度，包括完善判決的跨區執行制度、執行中聯合執法制度、跨區上訪的防控制度等尤為重要，不僅可制定區際刑事司法協助協議，更可加強對跨境犯罪的打擊力度，針對案件認定標準，在立案、審判、執行各個階段對相關案件進行專門跟蹤管理、委託送達和委託調查取證機制等。不過這一系列的司法協調機制在目前面臨重大挑戰，想成功建立不是易事。

可成立專業機構進行專業管理

　　另外，筆者建議專業領航加強灣區管治。在香港，部分專業與行業有所屬的專業協會或行業商會自行規管。不同組織的規管和監察模式因其所屬的專業和行業不同而有所分別。例如，香港會計師公會是法定機構，專責監管、培訓及發展香港的會計專業；證監會負責監管香港的證券及期貨市場運作，負責監管證券、期貨及槓桿式外匯交易的參與者，其他證券及期貨仲介人、香港交易所及所有香港上市公司，並對違規者執行紀律處分；大律師公會有權對所有影響法律專業及司法公正的事項作出適當的相關行動，致力改善香港司法的執行、訂明大律師專業及紀律和操守守則。近70年來大律師公會為香港的法治作出莫大貢獻，然未能因應「普通法」與「大陸法」的不同而做好香港與內地法律融匯貫通的工作。因此，引入專業管理的概念，建立粵港澳大灣區立法協作機制為發展灣區經濟保駕護航。

　　最後，筆者欲以廣東省城鄉規劃院副總規劃師李建平提出的「行政協議+聯席會議+專責小組」協作治理機制作總結。由國家發改委、廣東省政府和香港、澳門特區政府組成粵港澳大灣區發展合作委員會，在此框架下修訂粵港、粵澳合作聯席會議，每年定期召開全體委員會議，協調解決粵港澳大灣區發展中的重大問題和合作事項，明確粵港、粵澳合作聯席會議的工作方向和重點。同時，增加執行的靈活性，構建粵港澳三方協同合作的專責小組，如大灣區全域旅遊專責小組、應對氣候變化專責小組和推進珠江口水上交通運輸專責小組等。在條件允許的情況下，建議中央和省政府可以通過行政協定或行政授權方式，將一些具體的日常事務協作下移至珠三角各地市層面，提高地方政府參與大灣區發展治理的能動性。長遠而言，可以成立專業機構專業管理為目標。

　　粵港澳大灣區可以說是「法治中國」的一個實驗地，更是香港再發展的嶄新平台。宏圖在前、基建為矛、法律為盾，希望社會大眾共同努力化願景為行動，循序漸進且有效率地打造世界第四大灣區。

作者係亞太聯盟總商會總法律顧問、香港法學交流基金會副主席

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