澳門構建「韌性城市」的策略與措施

　　2017年11月，澳門經濟財政司司長梁維特列席立法會答問大會，提及澳門經濟結構單一，高度依賴外部需求，容易受到外部因素影響而呈現較大的經濟波動性，有必要全面提升對抗風險能力，將澳門建設為「韌性城市」。事實上，經歷了經濟深度調整和2017年的「天鴿」風災，澳門社會各界深有體會，單一經濟結構令整體社會抗逆力不高。因此，推進澳門「韌性城市」建設，尤其是「經濟韌性城市」建設，實為民心所向，有助澳門社會和經濟邁向可持續發展。

澳門作為世界旅遊休閒中心，龐大的旅客數量是澳門經濟的重要生產要素。圖為位於威尼斯人渡假村酒店三樓的澳門大運河購物中心，天幕的全覆蓋讓人感覺置身於異國的街頭

「韌性城市」的內涵和國際實例

　　「韌性城市」是當前國際上較為熱門的城市研究課題之一，目的是研究如何提高城市自身在面對外部因素干擾時的抗壓能力及回復能力。學界的研究多集中在「韌性城市」的起源、概念、構成要素、評估體系等方面，以下為相應內容的綜述。

　　1.「韌性」的概念源起和演變

　　「韌性」一詞起源於拉丁語詞根「Resilio」，意思是恢復至原始的狀態。在19世紀工業化時代，「韌性」的概念首次被自然科學中的機械學使用，表達物體在受到外力作用產生形狀變化但沒有斷裂的情況下恢復到初始狀態的能力，因此亦衍生出「抗逆力」、「彈性」等相似概念。

　　現代有關「韌性」的理論，最早在20世紀70年代由加拿大生態學家霍林(Holling)提出，他將「韌性」的思維應用到系統生態學研究領域，用以定義生態系統的穩定狀態。此後，「韌性」被廣泛應用於社會學、組織學、公共管理學等人文社會學科，學界相繼提出「工程韌性」、「生態韌性」、「演進韌性」，豐富了「韌性」概念的外延和內涵。此後，「韌性」概念亦被採納於城市研究中，為「韌性城市」理論的形成奠定了基礎。

　　2.「韌性城市」的內涵和特徵

一般而言，「韌性城市」是指具備足夠能力，以應對社會、經濟、環境、科技發展的各種潛在衝擊，並能保持原有主要特徵、結構和關鍵功能的城市。不少學者就「韌性城市」的特徵作過分析，主要有以下結論：

　　一是多元性。表現在系統功能、社會生態以及組成要素的多元，防止單一城市要素因缺乏聯繫而導致系統脆弱。

　　二是適應性。表現在物質環境的構建，以及社會機能的組織，展示出城市在受到衝擊時的應變能力。

　　三是冗餘性。表現在城市系統及重要設施建設的儲備能力，以防因為某些關鍵環節崩潰而導致系統的全盤失效。

　　在「韌性城市」的效度方面，學界普遍應用「容受力」與「回復力」兩項指標來衡量，前者是保證城市系統正常運行的能力，後者是城市在受到負面衝擊後能夠迅速恢復到原有狀態的能力。此外，「韌性城市」亦可體現於四個指標，即基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性。其中，基礎設施韌性是包括自然資源在內的基建設施的暢通和復原能力；制度韌性是指政府及非政府組織管治社區的引導能力；經濟韌性是城市在應對經濟危機時表現出的抗逆能力；而社會韌性則是在人口、城市組織等方面展現出的聯繫緊密程度。至此，「韌性城市」的理論體系已經頗為成熟。

　　在眾多國際組織的推動下，「韌性城市」的實踐已在全球有序進行，但側重面有所不同。例如，為鼓勵各國積極防禦因自然氣候變化而引起的潛在不確定性，聯合國減災戰略署和聯合國氣候變化專門委員會分別發起「讓城市更具韌性」運動，發布《管理極端事件及災害風險，推進適應氣候變化》報告，並推出一系列評價工具及應對策略。紐約、西雅圖、芝加哥、倫敦、東京、新加坡等國際城市皆各自制定自身的「韌性城市」計劃。

　　然而，一個城市是否具備「韌性」，不單體現在經歷自然災害後的容受力及回復力，亦須在應對其他衝擊時具有適應和正常發展的能力，此乃更廣義的「韌性城市」定義。

　　因此，美國洛克菲勒基金會提出構建「全球100韌性城市」項目，為城市制定和實施韌性計劃，並提供技術支持與資源，以協助應對除卻地震、洪澇、突發疫情等自然災害外，諸如高失業率和暴力泛濫等社會因素的負面衝擊。全球已有100個城市入選該項目，其中有4座中國城市：浙江義烏、四川德陽、浙江海鹽、湖北黃石。

澳門的中小企業佔企業總數九成多。圖為招牌林立的澳門街頭

澳門構建「經濟韌性城市」的必要性

　　作為高度依賴於服務出口的微型經濟體，澳門經濟結構單一，易受外部因素影響。因此，澳門有必要構建成「經濟韌性城市」，以提高應對外部經濟動蕩的能力。

　　一個城市的經濟韌性，以外部資源依賴性、產業多樣性、經濟公平性及經濟穩定性為主要指標。外部資源依賴性代表城市對某種外部資源的依賴程度，依賴外部資源的產業越多，收到衝擊後的恢復速度就會越慢；產業多樣性代表經濟多樣性，產業越單一意味著恢復進程越慢；經濟公平性是指社會總體資源分配情況，關注弱勢群體在災後會否變得更加弱勢；經濟穩定性是國內外對城市經濟狀況的信心，穩定的經濟對於災後恢復具有積極的促進作用。

　　按照上述4個經濟韌性指標進行分析，澳門的外部資源依賴性高，例如旅客數量等資源，將直接影響博彩業、旅遊業、酒店業、零售業及餐飲業等行業表現；產業多樣性低，經濟依然以博彩業為主導產業，而博彩業的表現亦直接影響居民就業、公共財政收入等重要經濟指標；澳門的經濟公平性不低，這與特區政府堅持與民分享經濟發展成果有關；此外，在「一國兩制」下，澳門長久以來是經濟自由港，經濟持續保持穩定。

　　可見，外部資源依賴性及產業多樣性是澳門經濟發展的薄弱環節，以下將具體分析如何改善澳門在這兩項指標上的水平。

　　其一，作為世界旅遊休閒中心，龐大的旅客數量是澳門經濟的重要生產要素。從客源結構來看，超過8成的旅客來自內地及香港，大中華地區以外的旅客只佔少數。這意味着，澳門旅遊客源地較少且較集中，倘若內地以及外圍經濟環境發生變化，勢必將影響到旅客出遊意願及消費意慾，從而給澳門經濟帶來負面衝擊。在2014至2016年間，內地經濟增長放緩，旅客消費模式轉變，同一時期，國際組織對澳門經濟增長的預測數字出現數次調整，較為波動，這明顯地反映出澳門經濟容易受到外部因素影響。

　　其二，旅遊博彩業是澳門經濟和社會的重要支柱。據統計，旅遊博彩業為澳門社會帶來20萬個就業崗位，相應的博彩稅收佔政府年度財政收入近8成。在旅遊休閒大業態下，為數不少的行業皆是旅遊博彩業的關聯產業，是典型的共生共榮關係。然而，一業獨大亦突顯出其他行業對經濟貢獻份額顯著較低的事實。倘若博彩旅遊業因為內生或外生的原因而不景氣，將有機會對澳門經濟帶來負面衝擊，而這種衝擊很有可能外溢至勞動力市場、金融市場及房地產市場，使得澳門長期的社會穩定性受到撼動。因此，推動經濟適度多元實在迫在眉睫。

經歷了經濟深度調整和去年的「天鴿」風災，澳門社會各界深有體會，單一經濟結構令整體社會抗逆力不高。圖為解放軍駐澳門部隊首次出動，與澳門市民團結救災

「經濟韌性城市」的構建思路

　　構建「經濟韌性城市」是一項較大的系統工作，需要完備的頂層設計、長遠的規劃、充分的部署，更需要各單位的協作以及全社會的參與，實非一蹴而就的短期工作。在此，筆者謹提出澳門構建「經濟韌性城市」的基本思路。

　　1. 強化「容受力」

　　韌性城市的其中一項指標為「容受力」，亦即將外部衝擊所造成的影響最小化的能力。澳門現階段的容受力相對較低，主要體現在經濟結構過於單一、旅客結構太過集中於大中華地區、貴賓廳業務依然佔博彩毛收入相當比重、非博彩元素仍未在經濟增長中佔有重要份額、博彩旅遊在勞動力市場中具有舉足輕重地位等。事實上，博彩業的高風險屬性與國際經濟增長及氛圍具有高度關聯。經濟週期有起有落，如若將來國際及內地經濟未如理想，澳門經濟亦將不能獨善其身。因此，澳門有必要全方位強化自身的「容受力」。

　　2. 提高「回復力」

　　除了「容受力」，一個城市是否具備經濟韌性，亦反映在「回復力」上。首先，在遭遇到經濟衝擊時，迅速且適當的行動至關重要，能避免負面情況進一步蔓延。為此，特區政府應該居安思危，預先落實各種潛在經濟問題的緊急預案，並建立內部的跨部門統籌協調機制，使得在應對重大問題時，能夠迅速作出行動。其次，社會韌性程度亦是「回復力」的關鍵，任何經濟發展都離不開社會因素的影響。當經濟發展遇到困難時，社會結構因素可以發揮社會連帶、抗衝擊性的功能，鞏固社會對經濟發展的信心，作出應有的支撐作用。

　　3. 融入國家發展大局

　　如前所述，強化「容受力」及提高「回復力」是澳門發展「經濟韌性城市」的重中之重。作為國家的一個特區，澳門發展的堅強後盾與最大優勢就是國家。在推進有關「經濟韌性城市」的進一步建設時，澳門應思考如何融入國家發展大局，使得經濟實現多點支撐，逐步改變一業獨大的經濟格局。在國家賦予「一中心、一平台」的發展定位，以及已授權澳門管理85平方公里海域的機遇下，澳門應發揮制度優勢、自身獨特優勢和區位優勢，透過提升自身發展質素和深化區域合作兩條腿走路，切實規劃長遠，推動經濟社會可持續發展。

構建「經濟韌性城市」的六點建議

　　特區經濟經歷前兩年的深度調整，近年表現有所回升，財政收入穩健，就業市場穩定，居民安居樂業。然而，面對不穩定的外圍因素，社會各界仍需要保持危機意識，持續以多維度提升城市容受力、回復力、抗逆力，構建經濟韌性城市。為此，筆者作出以下建議：

　　1. 繼續推動經濟適度多元

　　推動經濟適度多元是澳門構建經濟韌性城市的立足之本。特區政府應該開拓更多新的經濟增長點，為創業者提供更多平台，為就業者提供更多選擇，為居民創造更多樣化的產品，為經濟社會發展增強抗禦風險的能力，促進經濟的可持續發展。建議特區政府今後繼續對博彩業秉持「適度規模，規範管理，持續發展」的政策，不追求博彩業外延規模擴大，着眼長遠，帶動關聯產業的升級，培育以會展業、特色金融、中醫藥健康、文創產業為代表的新興產業。

　　2. 加強旅遊業整體發展

　　澳門旅客結構集中，旅客訪澳目的以博彩為主，不利旅遊大業態的整體發展。建議特區政府鞏固和發展現有旅遊市場和客源，積極開拓新市場和新客源，例如亞洲各地、歐美、澳紐等地市場。與此同時，持續強化綜合旅遊項目，推出新型旅遊產品，滿足新市場遊客的需要。特區政府可考慮發揮澳門文化底蘊深厚的重要積澱，推廣文化旅遊；此外，澳門亦具備社區聯繫較廣、社區服務基礎較強的特色，社區旅遊亦是可行的潛在發展方向。

　　3. 提供職業培訓，構建和諧勞動關係

　　經濟危機有可能致使原來的支柱產業優勢不再，而本地勞動力的專業素質程度，將直接影響經濟能否迅速恢復，亦與本地產業結構能否調整具有關聯。建議特區政府檢視市場供求情況及澳門經濟發展方向，配合粵港澳大灣區等區域發展重大機遇，加強具針對性、前瞻性的不同行業應用人才培訓，支持居民參與培訓及考取認證，提升就業競爭力。與此同時，保持和諧的勞動關係，保障僱員的實質權益，有助勞資雙方在出現經濟危機時共渡時艱，提升整體勞動力市場的韌性。

　　4. 進一步提升營商活力

　　營商環境的優劣亦與經濟韌性強弱息息相關。澳門的中小企業佔企業總數9成多，中小企業就業人口佔總就業人口的4成，扶持中小企業，將對穩定經濟基本面有重要作用。建議特區政府進一步改善營商環境，協助中小企業開拓發展、升級轉型，致力形成大企業與中小企業互為依託、彼此支撐、共同發展的格局。與此同時，建議待區政府推出鼓勵措施，支持中小微企應用新知識、新技術提升創新能力，促進社區經濟發展。

　　5. 推動本澳創新創業發展

　　創新創業是驅動經濟進步的源泉。回歸以來，澳門經濟取得豐碩的成果，勞動力市場持續穩健，居民就業得到保障。然而，澳門創業經濟和社會成本較高，整體社會缺乏創新動力。為此，建議特區政府優化面向青年的就業、創業支援服務，培養青年人的企業家精神，鼓勵青年人以創新思維創業營商及就業發展。同時，推動青年及中小企把握「一帶一路」倡議、粵港澳大灣區等發展機遇，擴闊就業選擇，積極融入國家發展大局。這些均有利澳門經濟創新發展，增強經濟韌性。

　　6. 促進金融業穩健發展

　　現時，澳門不少有關金融的法律法規依然源自澳葡時期，已經過時，不利行業發展。同時，澳門金融業務較為單一，而監管亦相對嚴密，不利現代商業及投資管理的需求。因此，建議特區政府逐步修訂與時俱進的經濟金融範疇法律法規，優化特色金融法律制度環境，推動行業發展配套環境建設，推動金融創新，深化區域合作。特區政府亦應加強防範和應對系統性金融風險的能力，密切關注澳門及環球經濟及金融的變化，確保澳門經濟及金融體系的穩定，保障公眾資金安全。

連信森係澳門學者同盟監事

邱志樺係澳門經濟學會會員

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