香港國際貿易經驗助力廣東自貿港建設

在中國改革開放40年歷程中，香港發揮了特殊和重要的作用。1990年內地設立保稅區，後來設立出口加工區、保稅物流園區、跨境工業園區、保稅港區及綜合保稅區，共6種海關特殊監管區域促進自由貿易。經歷多輪改革，可見中國堅持開放市場的決心。近年冠以「試驗」之名升級自貿區，使自貿港勢成新一輪對外開放的試金石。然而，自貿港建設不單需要發展運輸服務，亦需要優質的貿易支援服務承托，所以即使港穗深三大港口鼎立，中介服務、金融保險、法律仲裁及商業服務等高增值服務業的優勢仍賦予香港獨特的角色。

構思中的自貿港是「開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強」的特殊經濟功能區。十九大報告提出「未來賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港」後，時任國務院副總理汪洋稱香港、新加坡、鹿特丹和迪拜為典型，解釋「自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免徵關稅的特定區域」。雖然自貿港有望擴大至內陸港和空港，但初步可能以沿海、沿江港口為試點，所以不少擁用港口的自貿區，包括上海、天津、浙江、四川、福建和廣東已草擬建議報備國務院。

香港已向高價值物流轉型，空運貨物價值佔香港外貿41%，遠超海運及河運的19%。圖為香港國際機場貨運站

拓展服務貿易的廣東自貿港

廣東自貿區善用對外開放的改革空間，自2015年掛牌成立以來招商引資成效顯著。2017年1至11月，實際利用外資達57.4億美元，是同期全國所有自貿區的42%。截至2017年底，累計19.6萬家新增企業，在所有自貿區中位列第一。依托南沙港及蛇口港兩大港口，廣東自貿區具備最優厚的條件去部署自貿港規劃。蛇口港吞吐量增速領跑深圳全市，配合鹽田等港口使深圳港穩坐全球第三大集裝箱港口。南沙港亦以驚人的增長助廣州港登上全球第七大集裝箱港口。再加上排行第五的香港，全球七大集裝箱港口，大灣區便佔三席，港口貿易之蓬勃無可比擬。

國務院在2017年公布《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，率先落實以「一線放開、二線管住」的監管制度設立自貿港，對建設廣東自貿港有重大啟示。「一線放開」是指境外的貨物可以不受海關監管，自由進入自貿港；「二線管住」是指貨物從自貿港進入內地非自貿港區時，運用安全高效的方法受海關監管。雖然香港全域為自由港，無一線及二線海關之區別，其高度自由的貨物管制卻是值得廣東借鑒。

香港奉行零關稅政策，不向進出口商品徵收關稅（除酒類、煙草、碳氫油類及甲醇四類應課稅品外），省卻關稅評估所帶來的優惠與便利，使香港躋身為全球第七大商品貿易經濟體。

而利用資訊科技簡化報關手續是放寬監管制度的另一要點，以新加坡在1989年推出的全球首個國家一站式電子通關系統TradeNet為代表。此系統讓進出口商及航運業者連接全部35個相關部門，處理簽審、檢驗、稅務等貿易程序。2007年推出的TradeXchange是連接貿易及物流業界的平台，提供港務和貨運電子資訊，接通外國清關及監管系統。新一代的全國貿易信息平台NationalTrade Platform將會整合以上兩套系統，並建立創新平台，讓服務供應商提供增值服務支援商業需要。

從商品貿易的國際經驗而言，自貿港最終會由進出口及加工貿易轉向轉口貿易及離岸貿易。在內地，以對外開放為目標的海關特殊監管區域亦朝這方向發展（由於6種監管區域均提供保稅功能，以下廣義統稱為保稅區）。從圖一可見，保稅區內的轉口貿易對於全國外貿的重要性，從1997年的41億美元激增至2013年3,604億美元的高峰，再回落至2017年的2,858億美元，佔中國外貿的比例從1.3%飆升至8.7%後，緩和至7%。上海和廣東的保稅區各佔全國轉口貿易約三成。

轉口貿易及離岸貿易有利多種與貿易有關的服務發展，包括與貨物流通有直接關係的服務，如物流、倉儲、運輸和展覽，也包括與貨物流通無直接關係的服務，例如金融、保險、電訊、商業服務和專業服務。鹿特丹是歐洲最大的海港，也是以物流運輸等港口增值服務聞名於世的轉口港，其倉儲和分撥功能，吸引世界各地寄屯待沽的轉口貨物。鐵路、公路和內河航道等聯運運輸網絡發達，令鹿特丹成為歐洲的航運物流樞紐，也使荷蘭成為全球第五大出口國，而其中非荷蘭製品佔其出口超過八成。

准入門檻對服務貿易發展的影響舉足輕重，投資自由化在自貿港的建設必不可少。現時，CEPA允許港澳服務提供者在內地部分服務領域獨資經營，大部分允許合資經營的行業則限制持股不超過一半，貿易壁壘尚可進一步拆除。迪拜則劃定30多個自由區，為外商提供理想的商業基地。這些自由區多數設有專門產業，例如金融、醫療、教育、媒體及電子商務。外商可以全資擁有區內企業，進出口、薪俸完全免稅，資本及利潤全數返還原國，另享有50年利得稅豁免。

服務貿易中，又以金融服務為重中之重，使自貿港肩負著金融國際化的使命，尋求解決跨境資金自由流動的途徑。毗鄰香港這個全球最大的人民幣離岸中心，廣東自貿港將會擁有得天獨厚的優勢為開放資本賬探路。截止2017年年底，準備升級為自貿港的廣東自貿區已引進創新型金融和類金融企業超過6.3萬家，其中香港落戶的金融及類金融企業達2,914家。廣東省累計辦理跨境人民幣結算金額達13.87萬億元，其中與香港辦理的跨境人民幣結算金額達9.45萬億元。自貿港成立初期，為控制人民幣全面流通與開放資本賬的風險，應試驗一定規模內的資金自由流通，繼而長遠鼓勵人民幣計價和結算，推廣境內人民幣離岸和吸引境外人民幣回流。

蛇口港吞吐量增速領跑深圳全市，配合鹽田等港口使深圳港穩坐全球第三大集裝箱港口。圖為深圳市蛇口港

香港可發揮自身國際貿易樞紐優勢

搬運及儲存貨物非香港優勢，貨櫃碼頭需要大量土地，香港距離內地貨源較遠，難以在貨運量上與大灣區其他港口競爭。香港的貨櫃吞吐量已被深圳超越，未來也可能被廣州追上。事實上，香港已向高價值物流轉型，空運貨物價值佔香港外貿41%，遠超海運及河運的19%。香港機場的國際貨運量連續多年蟬聯全球第一，貨運量遠超整個廣東省，客運量亦超過廣州白雲機場和深圳寶安機場。在2018年更獲國際航空運輸協會頒發醫藥品冷鏈運輸認證，是全球第5個獲得認證的機場。

儘管目前香港、廣州和深圳的GDP齊頭並進，但由於香港人口遠遠不及廣州和深圳，長遠而言，香港的經濟規模無法與廣州或者深圳相比，香港經濟只能以質而非量取勝。香港的經濟優勢在於其領先全國的優質服務業，其佔香港GDP的92.6%，遠高於珠三角的54.6%。正因自貿港建設不單需要發展運輸服務，亦需要優質的貿易支援服務承托，所以即使港穗深三大港口鼎立，中介服務、金融保險、法律仲裁及商業服務等高增值服務業的優勢仍賦予香港獨特的角色。

由圖二可見內地通過香港、上海與廣東的外貿比例變化趨勢。隨著「前店後廠」模式的興起，改革開放初期的中國倚賴香港處理對外貿易，比例在1997年激增至六成，此異常比例反映中國內地服務業嚴重滯後。其後「退二進三」與海港長足發展，令「前店後廠」模式衰落，由香港完成的中國外貿下降至兩成左右，其中一半是離岸貿易，另一半是轉口貿易。上海與廣東分別佔約兩成及三成。離岸貿易使用香港的中介服務，轉口貿易則使用香港的中介服務及運輸服務。香港的離岸貿易在2008年首次超越轉口貿易，說明香港能夠克服土地短缺的障礙，發揮高增值貿易服務的優勢。

比較「前店後廠」模式的興衰時期，不難發現內地循香港處理的轉口貿易中，約有一半與香港的生產鏈轉移到內地有關。近年內地工資上漲，遇上國際保護主義升溫，在國家全力開拓「一帶一路」倡議的背景下，不管民企、港商或外商也正將設於內地的生產鏈轉移到東南亞及南亞地區，再次刺激香港及大灣區的轉口貿易。香港向「一帶一路」沿線國家的出口在近年迅速增長，其中絕大部分是內地經香港轉出口的產品。

以越南為例，2008年整體出口貨值只有28億美元，經過短短9年，2017年的貨值就增長超過3倍到102億美元，超越德國、新加坡和韓國等傳統市場，成為香港第6大市場。而廣東本地的服務業越趨成熟，亦能發展轉口服務，取代部分港商的功能。

作為國際貿易中心，香港的功能已經從傳統的轉口業務升級為區域供應鏈管理的服務樞紐。香港經手的中國外貿從谷底回升至2016年的25%（見圖二），與香港成為「一帶一路」地區生產鏈的服務樞紐不無關係。不少內地企業設置國際部門處理中國內地以外的業務，而香港便是這些國際業務總部的熱門地點。在2017年，有154家內地企業在香港設立區域總部，相比10年前的95家，增長接近62%；擁有駐港辦事處的內地企業有1,264家，相比10年前的722家，增長接近73%。經歷3年的發展，港商亦積極前往廣東自貿區發展業務，截至2017年底，落戶廣東自貿區的港澳企業共10,489家。

保稅區與自貿港將面對的挑戰

1990年第一個保稅區成立至今已有28年，多種新設的保稅區遍及全國，但完成歷史任務而撤銷的寥寥可數，結果總數不斷增長至176個。6種保稅區部分功能趨同，例如保稅物流園區、跨境工業園區、保稅港區和綜合保稅區均具備保稅倉儲、國際配送、全球採購、國際中轉，轉口貿易等功能，但在許可權、業務種類及退稅安排方面都有區別，系統複雜，外商也難以明白。林林總總的保稅區、近年的自貿區和將來的自貿港，都需要眾多管理委員會和官員參與管理，容易成為自我延續及膨脹的既得利益集團。如何理順自貿港、自貿區及6種保稅區之間「架床疊屋」的安排，將會是極大的挑戰。

除了百多個保稅區，還有不計其數的保稅倉，這些海關特殊監管區域及場所容易出現虛假貿易，用以逃避外匯管制。打擊造假和逃匯需要海關嚴格監管，監管成本不容忽視。保稅區的轉口貿易從2013年的高峰滑落（見圖一），偏偏2013年以後是自貿區成立及擴大的時期，而轉口貿易正正是發展目標之一，可是不少屬於自貿區範圍內的保稅區卻錄得大幅下跌，相信主要是廣東的保稅區（特別是福田保稅區）衍生大量虛假貿易，所以中央政府從2013年起已嚴加檢控。

保稅區的轉口貿易中，入口貨值經常遠超出口貨值。2017年全國保稅區轉口貿易的入口為1,713億美元，出口只有1,000億美元，而高報入口、低報出口亦是最普遍的逃匯方式。

海關攔網對發展是把雙面刃，有助倉儲及物流業務，卻會妨礙金融業和高端服務業。為了方便隔離，保稅區通常遠離中心商業區，交通不便，但是金融業和高端服務業卻需要處於商業中心地段，讓高端人才相互接觸及交換看法，否則其運作效率將會大打折扣。金融業務需要的是帳戶和會計監管，控制在岸與離岸的金融流通，海關攔網只管貨物流通，無助調控金融風險。中國設立自貿港的主要目的，是發展金融業和高端服務業，這些行業不應聚集在「劃地為牢」的監管區域。物流、倉儲、運輸及展覽等與貨物流通有直接關係的服務，可以在保稅區內提供。金融、保險、電訊、商業服務和專業服務等與貨物流通無直接關係的高端服務，則應該在市中心的商業區運作。自貿港要成功發展，需要監管區域與中心商業區的全方位跨區合作。2014年，上海自貿區擴大範圍，從遠離市中心的保稅區延伸至浦東市中心的陸家嘴，從保稅區內走到保稅區外，是必需的發展。

粵港澳自貿港區發展仍需探索

隨著粵港澳大灣區的發展，三地港區可以通過協作建設粵港澳自貿港區。港珠澳大橋和深中通道相繼通車，大灣區的人流、物流往來將會更頻繁，各市按照自身特色分工，可以在海運、空運與陸運上承擔不同功能。南沙是直接貨物沿海運輸的內貿港，香港可以繼續擔當南中國貨物集散的國際中轉港角色，並發展高增值海運及航運金融服務。深圳機場在內地航班的連接性和珠海機場在私人飛機的承載力，亦能夠舒緩香港機場第三跑道要待2022年才能啟用的困境。

總而言之，從保稅區到自貿區，中國為推進自由貿易嘗試多番改革，未竟全功。以香港的經驗觀之，自貿港最終能升級為國際貿易服務樞紐，然而內地的自貿港由自貿區脫胎而來，實施方案將有一定特點和限制。貿易支援服務因自貿港而生，卻不宜存在於自貿港之中，唯有港內外的跨區融合才能打破海關攔網的樊籬。改革開放的進程不會暫停，關稅會進一步下降，海關監管會邁向現代化，經濟特區和各種特殊區域應該是過渡性而非長遠的安排。全面開放市場准入及實施國民待遇後，自貿港的作用更應減弱而非加強。港澳是成熟的自貿港，申建中的廣東自貿港要跟上全面自由化的步伐，構成龐大的粵港澳自貿港區，仍需在實踐中摸索。

宋恩榮係香港中文大學滬港發展聯合研究所副所長

潘學智係香港中文大學滬港發展聯合研究所研究助理

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