粵港澳大灣區的概念形成與戰略提升（上）

　　編者按：本文為廣東省社會科學院歷史研究所副所長周鑫所撰。文章對粵港澳大灣區概念的形成、區域發展的歷史、對國家社會經濟發展的意義以及大灣區自身戰略地位的提升過程等方面作出了詳細闡述。全文16,000餘字，因版式篇幅所限，本刊分兩期進行連載，本期刊登文章第一部分。

　　粵港澳大灣區是在改革開放40年來珠三角經濟社會全面進步與粵港澳合作實踐成果的基礎上，借鑒國際先進的灣區經濟概念和經驗，進一步推動廣東全面深化改革、粵港澳深度融合的重要方向。它不僅是包括港澳在內的珠三角城市融合發展的升級版，而且是中國「一帶一路」倡議的重要支撐，更是區域協調發展戰略的新核心。建設粵港澳大灣區就是要構建開放型經濟新體制，以「互聯互通」的理念建立合作機制，以「通」為基准點和定盤器，推動粵港澳合作走向深化，實現區域內「人流、物流、資金流、信息流」四要素的自由流動。其目標不僅僅是成長為世界經濟增長的重要引擎，還包括國際科技產業創新中心、世界著名優質生活圈，以及全球最具活力經濟區。目前學界對粵港澳大灣區的討論頗多，但並未系統研究其概念的形成過程與背景、戰略的定位與提升，故本文不揣淺陋，盡量搜集相關史料和數據，對此問題展開梳理。

1999年深港產學研基地成立，為21世紀初深港合作迎來新趨勢。圖為位於深圳南山區，由香港科技大學、北京大學和深圳市政府共同成立的「深港產學研基地」大樓

一、粵港澳大灣區概念的形成

　　將粵港澳與灣區聯系起來到粵港澳大灣區概念的正式提出，是首先由學者倡議，然後在地方和中央的持續推動下，經歷了從最初探索思考深港合作新模式、深圳海洋經濟、大珠三角、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》、泛珠三角區域合作等發展戰略，到最終著眼於國家「一帶一路」倡議的決策過程。

　　（一）早在1996年，曾任舊金山州立大學校長的香港科技大學創校校長吳家瑋借鑒舊金山灣區的經驗，就提出「建立深港科技灣區，打造中國『矽谷』」。1998年3月，吳家瑋在參加全國政協會議的提案中建議，「要成為一個21世紀的大都會，香港不能把自己局限於特別行政區裡面的235個島嶼和一個半島，而需與珠江口海岸上的一系列城鎮（例如深圳市的南山區和番禺市的南沙區）共同組成『香港灣區』」。相關內容刊登在3月13日的《人民日報》。次月，香港科技大學便與香港霍英東基金簽訂協議，在南沙共同開發南沙資訊科技園。

　　吳家瑋通過積極撰寫文章、接受訪談等形式闡述其「香港灣區」的構想。在他的倡議下，「香港灣區」引起學界和社會的熱烈關注。隋廣軍等在同年出版的《選擇與跨越：港澳台經濟結構及運行機制剖析》中就評價吳家瑋的倡議「的確富有創造性的科學遠見」，並進一步認為「不妨將我們的視野放得更開闊些，我們便看到了作為華南地區文化、教育、科技中心和交通運輸樞紐的廣州，我們也看到了城市環境優美，大型企業集團眾多，發展後勁十足的佛山及順德、南海等各有鮮明特色的新型城市」。

　　不過據吳家瑋自承，對「灣區」最感興趣的還是深圳市政府和社會人士。作為深圳市高級顧問，他也看到了深圳騰飛，1998年6月又提出「港深灣區」；不過深圳將其改為「深港灣區」。也正是在吳家瑋和深圳市的共同努力下，11月13日香港科技大學和北京大學在香港簽署學術聯盟協議，在深圳高新技術產業園區設立研究院。1999年3月21日，深圳高新辦正式提交《關於香港科技大學北京大學建議與深圳市合作在深圳高新區建立「深圳香港灣區研究院」的請示》，催生出深港產學研基地。深港產學研基地立足深港灣區，迅速成長為深港灣區令人矚目的科技創新與產業化基地及高科技人才培養基地。2000年，在深港產學研基地成立一周年演講時，吳家瑋大膽放言：「再過三五十年，或許沒人知道香港、深圳，取而代之的將是更大範圍的、更誘人的深港灣區」。

　　在深港產學研基地的示範作用下，21世紀初深港合作出現新趨勢：一方面突出兩地的科技領域合作，另一方面則以深港河套地區開發為重點。有媒體和學者將其稱為「深港灣區」模式。但實際上，深港河套地區開發一直都停留在規劃協議上，並未落實。因此，儘管深港合作在不斷加強，2004年簽署「8+1」協議、2005年深圳市提出「深港創新圈」，可「灣區」概念仍主要停留在學者層面。吳家瑋甚至沒有都繼續倡議「深港灣區」，在2006年轉而支持「深港創新圈」的設想。

　　（二）不過也正是在2006年，深圳市依據國家對各地編制海洋經濟發展規劃的要求及廣東省海洋主管部門的相關部署，結合《深圳國民經濟和社會發展第十一個五年總體規劃》，編制《深圳市海洋經濟發展「十一五」規劃》。這是深圳市首次由政府部門組織專家學者編制的海洋經濟發展規劃。4月30日，深圳市發改局、深圳市海洋局、深圳市綜合開發研究院共同編制的《深圳市海洋經濟發展規劃（2006-2010）》出台。該規劃從海洋經濟出發，將深圳定位為「一座海洋城市」，提出「推動與香港方面的合作，共同規劃和聯合開發環大鵬灣區海域和海島的旅遊資源，努力將該灣區營建為享譽中外的東方『地中海』，成為自然生態與人文生態協調的區域合作典範」，「把深圳打造成與國際一流灣區組合城市、亞太物流區組織樞紐地位相適應的海洋產業服務基地」。其源頭正是吳家瑋多年提倡、學術界多年討論的「深港灣區」概念。主持該規劃專題研究和修編的深圳市市綜合開發研究院龍隆教授在接受記者採訪時，就明確提到「以深港灣區合作的形式，破解困擾深圳海洋經濟發展的4大難題」。「灣區」的概念由此正式從學術層面進入政府規劃之中。

　　而早在深港兩地合作朝向「灣區」構想邁進之前，廣東省就一直試圖解決珠江三角洲的「先行先試」與區域協調發展問題。2003年2月，建設部和廣東聯合開展珠三角區域城市群規劃調研，7月啟動編制工作，次年9月出台《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004-2020年）》。該規劃首次提出建設充滿生機活力的世界級城鎮群的發展目標，攜手港澳，共建「大珠三角」緊密合作區。這一規劃儘管仍然從三角洲的陸地角度出發，與從灣區的海洋角度考慮不同，但都著眼於粵港澳合作與城市群建設。即如後來學者所說的，「過去的三角洲，在內涵上更強調對內輻射、帶動腹地發展，灣區則更強調對外連接、搶佔全球產業鏈的制高點」。或者可以說，《深圳市海洋經濟發展規劃（2006-2010）》的「國際一流灣區組合城市」恰好為珠江三角洲的改革發展和粵港澳的深度融合提供了新的路徑。

　　事實亦如此，為促進珠江三角洲地區增創新優勢，更上一層樓，進一步發揮對全國的輻射帶動作用和先行示範作用，2008年12月18日，國務院通過國家發改委制定的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》。2009年1月8日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，正式向外公布《綱要》。《綱要》從國家戰略全局和長遠發展出發，以廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶市為主體，輻射泛珠江三角洲區域，並將與港澳緊密合作的相關內容納入規劃。制定的珠江三角洲地區戰略定位之一便是擴大開放的重要國際門戶，即堅持「一國兩制」方針，推進與港澳緊密合作、融合發展，共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群。而在「推進與港澳更緊密合作」的條目下，專門提出在推進重大基礎設施對接時「支持共同規劃實施環珠江口地區的『灣區』重點行動計劃。」它明顯吸收了深圳和廣東省此前在「灣區」和珠三角城鎮群規劃建設方面的經驗與理念。這也是國家層面較早使用「灣區」概念來推動粵港澳合作的文件。

　　為落實《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，廣東省聯合香港發展局、澳門運輸工務司，委托學者完善《大珠三角城鎮群協調發展規劃研究》。《大珠三角城鎮群協調發展規劃研究》是2003年8月5日粵港合作聯席會議第六次會議確定開展的，2006年3月正式啟動，後根據《綱要》的工作要求進一步補充修訂。2009年10月28、29日，粵港澳三地政府有關部門在澳門聯合舉行《大珠三角城鎮群協調發展規劃研究》發布會。該《研究》把「灣區發展計劃」列為空間總體布局協調計劃的一環，旨在通過構建先行先試創新灣、高端產業合作灣、內外通達樞紐灣、藍天碧水生態灣、疏密有度景觀灣和時代前沿活力灣，發揮珠江口灣區的全球城市功能；圈層發展計劃建議發揮大珠三角外圍地區的集聚擴展功能，增強對環珠三角地區的輻射功能，擴展泛珠三角經濟腹地，並加強與國際國內兩個市場的聯系，拓展大珠三角城鎮群的腹地空間和市場空間等等，並提出四項跟進工作，即跨界交通合作、跨界地區合作、生態環境保護合作和協調機制建設。

　　就在完善《大珠三角城鎮群協調發展規劃研究》的同時，2009年2月粵港澳三方在香港聯合舉行第一次共同推進實施《珠三角地區改革發展規劃綱要》聯絡協調會議，明確提出三地政府聯合開展《環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃》。2010年3月25日至4月15日，廣州、深圳、珠海、東莞、中山5市和香港、澳門展開《灣區計劃》調研。10月12日，粵港澳三方會議通過《灣區計劃》的初步方案。2011年1月14日，三地政府同時正式宣布《灣區計劃》。《計劃》指出，「灣區」是大珠三角洲地區的交通樞紐、生態中心、產業核心、粵港澳合作的重點地區；「宜居灣區建設重點行動計劃」旨在培育「生態低碳灣」、「優質生活灣」、「人文休閒灣」、「門戶樞紐灣」、「高效服務灣」、「開放創新灣」。

　　（三）上述規劃和行動計劃雖然已經重視「灣區」，但並未將其上升至統合珠三角經濟社會發展和粵港澳合作的頂層概念。2013年，深圳市委市政府首提發展「灣區經濟」的構思。2014年1月23日，深圳市第五屆人民代表大會第六次會議上通過的《關於深圳市2013年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2014年計劃（草案）的報告》指明，2014年深圳的主要任務之一就是「大力發展灣區經濟，推進前海灣、深圳灣、大鵬灣、大亞灣等重點灣區建設」。12月26日，深圳市委市政府召開全市發展灣區經濟建設21世紀海上絲綢之路橋頭堡工作會議。會上發布了《關於大力發展灣區經濟建設21世紀海上絲綢之路橋頭堡的若干意見》。《意見》指出，深圳要以強烈的責任感和使命感，勇當開放先鋒，發揮排頭兵作用，大力發展灣區經濟，建設海上絲綢之路橋頭堡，為我國實施「一帶一路」倡議作出突出貢獻。深圳主動把灣區經濟設想上升為粵港澳大灣區發展戰略，最終推動將其寫入國家《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》之中。

　　2015年3月28日，國家發展改革委、外交部、商務部經國務院授權，聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》。《願景與行動》正式將打造粵港澳大灣區列入國家「一帶一路」倡議的重點之一，要求充分發揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區作用，深化與港澳台合作，打造粵港澳大灣區。在「一帶一路」的總框架下，粵港澳大灣區的概念正式形成。

早在1998年，香港科技大學便與香港霍英東基金簽訂協議，在廣東南沙共同開發南沙資訊科技園。圖為坐落於南沙資訊科技園內的香港科大霍英東研究院

二、發展粵港澳大灣區的背景

　　粵港澳大灣區是指由廣東省的廣州、深圳、珠海、東莞、惠州、中山、佛山、肇慶、江門等9市和香港、澳門2個特別行政區形成的城市群灣區。這11個行政單元的城市群成片分布在瀕臨南海的環珠江口及其腹地。從自然地理的角度看，這是一塊季風吹拂的複合型海洋區域，內部涵括河口、三角洲、海島與海灣等多種海洋地理類型，又地處南海交通要沖，正好構成一個既有整體性又富多樣性的大灣區。而從人文地理的角度看，它不僅是中國海洋文明與商業文明的重要發祥地，而且是近代以來中國海洋經濟與商貿文化最發達的地區。

早在新石器時代，灣區的越人先民就創造出璀璨的海洋文明。圖為有著800多年歷史的番禺沙灣古鎮

　　（一）早在新石器時代，灣區的越人先民就創造出璀璨的海洋文明。珠海寶鏡灣岩畫、香港離島的石壁畫龍等沙丘遺址和增城金蘭村，東莞萬福庵、龍江村，南海西樵山，順德勒流龍眼村，新會羅山咀，博羅葫蘆山，深圳咸頭嶺等貝丘遺址的發現及相關文物的發掘正在進行。到春秋戰國時期，它一方面以出現在漢文文獻中的「珠貝、舟楫、紋身」等形象為中原所熟悉，另一方面正如肇慶出土的戰國蜻蜓玻璃珠所透露的，其同環南海其他區域的人群經由海路也形成一定規模的經濟文化交流。秦漢之世，中央王朝和北方漢人沿西江進入珠江三角洲，帶來中原的農耕文明，結合方言與雅言的粵語開始在西江—珠江一系生發。灣區的核心地「番禺」不僅成長為華南的「一大都會」，而且是海上絲綢之路的起點之一。唐代廣州已成為東方最大的商港，南海諸國基本上被納入以廣州港為中心的南海海洋貿易圈。

　　明中葉以降，隨著沙田的開發與基塘農業的成熟、手工業體系的進步和海外貿易的興盛，珠三角經濟邁入全國先進地區行列，不僅興起大量墟市和南海佛山、順德龍江、東莞石龍、增城新塘、新會江門、香山石岐等一批工商業發達的市鎮，而且出現「新寧廣海、望峒，或新會奇潭，香山浪白鏡、十字門或東莞雞棲、屯門、虎頭門等處海澳」、澳門等新興港口及以之為基礎的清粵海關省城大關下的佛山、黃埔、虎門、紫泥、市橋、鎮口、江門等口及澳門總口、子口，它們與廣州形成經濟上互補、甚至在某種程度上互相競爭的城市群。尤其是開埠的澳門在「廣中事例」制度框架下成為廣州的外港，與廣州構成廣東海外貿易的「雙核」（二元中心）結構。正是依靠珠三角的經濟腹地，在清朝「一口通商」的傾斜政策下，廣州獨佔與東南亞和歐美諸國的海外貿易，創造出繁榮的「廣州貿易」時代。珠三角地區也通過廣州、澳門成為早期貿易全球化中的核心地區之一。

　　鴉片戰爭後，「廣州貿易」時代結束，條約港時代開始。英國強行租借香港，葡萄牙也仿效英國政府的做法，單方面宣布澳門為自由港，將澳門納入正式的管治。粵港澳由同屬一個行政區轉變為不同國家管治的三個中國地區。不過在共同的文化環境下，三地利用各自的政治與制度差異，發揮互助互補的作用。1860年代以後，廣州配合澳門原來連接中國內陸、華南地區和東南亞及歐洲經濟體系中的角色，逐漸被香港取代。直到抗戰爆發後，尤其是香港淪陷期間，澳門才短時間取代香港成為廣東對外貿易、人員往來和信息交流的主要中轉地。廣州、香港、澳門三地不僅在辦廠、貿易、投資、金融的經濟活動上互動頻繁，在交通聯系上進一步便利，而且在景觀文化相互類同，在人情網絡上彼此相通。「省港澳」一詞在晚清出現，並在民國盛行一時，充分說明這一時期以廣州為中心的珠三角與港澳之間在經濟、社會、文化上的密切聯係。

　　建國初期，因政治關系起伏不定，官方往來極少，交通受阻，粵港澳關係困難重重。但三地民間的社會文化交往和邊境小額貿易活動一直進行。20世紀60年代後，港澳的肉、菜、 蛋、 大米及水源等基本生活物質更主要由廣東提供。這一時期香港充分世界三大優良天然海港的地理優勢，湧入的大量勞動力的人才優勢，自由貿易政策的制度優勢和承接發達國家工業與技術轉移的產業優勢等，不僅由轉口商埠躍升為現代化和多元化的加工貿易城市，而且成長為國際貿易中心、流通中心、金融中心、航運中心、信息中心和旅遊中心。並因其在上世紀60、70年代的高速發展，與韓國、台灣和新加坡被稱為亞洲「四小龍」。

　　（二）1978年中國開始進行改革開放。廣東是改革開放的「試驗田」，珠三角地區更是改革開放的先行地區。經濟特區率先在珠三角由縣改市的深圳、珠海兩地試辦。1983年11、12月間，谷牧到廣東、福建檢查兩省工作，廣東省委、省政府就向他匯報《珠江三角洲經濟區規劃的初步設想》，得到肯定。在1984年4月廣州被列入沿海開放城市後，1985年2月18日，中共中央、國務院發出《關於批轉〈長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區座談會紀要〉的通知》（中發〔1985〕3號文件），珠江三角洲地區正式確定為經濟開放區。4月19日，廣東召開珠江三角洲經濟開放區規劃工作會議，會後成立珠江三角洲經濟開放區規劃領導小組。1987年10月12日，廣東向中央遞交《關於充分利用當前機遇加速經濟發展的請示》報告，請求擴大珠江三角洲開放區及其優惠政策的應用範圍，珠三角的範圍由原來的「小三角」4市13縣擴大到「大三角」28個縣市，得到中央批准。1989年，廣東省政府首次牽頭進行區域規劃，組織編制《珠江三角洲城鎮體系規劃(1991-2010年)》。1994年正式提出「珠江三角洲經濟區」。1995年出台《珠江三角洲經濟區城市群規劃》，首次提出「珠三角城市群」的概念，形成廣州、深圳、珠海「一主兩副」三大中心城市及中（廣佛肇）、東（深莞惠）、西（珠中江）「三大都市區」結構。2004年、2008年，又先後推出前文已經提及的《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004-2020年）》、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》。2005年，還出爐了《泛珠三角區域合作發展規劃綱要（2006-2020年）》。

　　經過前30年改革開放的先行探索與不斷融合，珠三角率先在全國推行以市場為取向的改革，較早地建立起社會主義市場經濟體制框架，成為全國市場化程度最高、市場體系最完備的地區；依托毗鄰港澳的區位優勢，率先建立開放型經濟體系，成為我國外向度最高的經濟區域和對外開放的重要窗口；帶動廣東省由落後的農業大省轉變為我國位列第一的經濟大省，經濟總量先後超過亞洲「四小龍」的新加坡、香港和台灣，奠定了建立世界制造業基地的雄厚基礎，成為推動我國經濟社會發展的強大引擎；人口和經濟要素高度聚集，城鎮化水平快速提高，基礎設施比較完備，形成了一批富有時代氣息又具嶺南特色的現代化城市，成為我國三大城鎮密集地區之一；城鄉居民收入水平大幅提高，覆蓋城鄉的社會保障體系初步形成，教育、科技、文化、衛生、體育等各項社會事業迅速發展，公共服務體系基本建立。近十年來，隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》的深入實施與十八大、十九大精神的認真學習貫徹，珠三角以廣州、深圳為核心的高端服務業集聚區與現代產業核心區初步形成，區域一體化成果顯著，朝著構建現代產業新體系、打造國家自主創新示範區、國際一流創新創業中心的方向邁進。

2014年，深圳主動把灣區經濟設想上升為粵港澳大灣區發展戰略。圖為深圳前海自貿區內的某購物區

　　改革開放以來珠三角經濟的高速發展與區域一體化同其最能發揮毗鄰港澳優勢、與港澳不斷深入合作密不可分。改革開發初期經濟特區、「三來一補」企業甚至東莞、順德、南海等縣發展鄉鎮企業的「珠江三角洲模式」，背後都離不開港澳的資金、技術、人才與市場。粵港澳投資關係的飛速發展，帶動商品、生產要素、技術以及信息在粵港澳三地間的重新組合配置，形成了以港澳為購銷、管理、指揮中心，以廣東為加工制造基地的產業一體化的跨地域分工格局，建立「前店後廠」的合作生產方式。1997香港、2000年澳門回歸祖國後，在一國兩制的原則下，粵港澳以CEPA為契機，通過建立健全粵港、粵澳合作聯席會議機制，簽署實施、編制完成《粵港合作框架協議》、《粵澳合作框架協議》、《共建優質生活圈專項規劃》、《粵港澳服務貿易自由化規劃綱要》等協議規劃，加快「大通關」和港珠澳大橋、廣深港高速鐵路等基建項目和資源整合力度，共建綠色大珠三角優質生活圈等創新實踐，以逐步實現三地人員、資金、貨物、信息等要素的快速流動，提升大珠三角地區的國際競爭力。據統計，2014年珠三角9市加港澳經濟總量達到7.86萬億元人民幣，泛珠三角區域覆蓋內地9省區和港澳地區，面積約佔全國1/5，人口為全國1/3，經濟總量達到22.62萬億元人民幣，佔全國35.5%；泛珠三角自2004年啟動，內地9省區累計簽約項目近2萬個，簽約金額近3.8萬億元人民幣。粵港澳還擁有世界上最大的海港群、空港群以及高速、軌道系統等快速交通網絡，泛珠三角區域是世界物流量最大區域；創新能力突出，2017年國家級高新技術企業總數超過1.89萬家，居全國第一位，PCT國際專利申請量佔全國56%。粵港澳大灣區已成為中國綜合實力最強、開放程度最高、經濟最具活力、制度創新能力最突出、人口最密集、交通最發達的地區之一。

　　正是立足粵港澳大灣區優良的灣區地理條件，悠久的海洋文明與商業文明，港澳在世界貿易、航運、旅遊、金融中的重要地位，近代省港澳的區域聯動，改革開放後珠三角經濟社會的全面進步及其與港澳的深度融合等背景，中央政府吸收學界和地方政府的前期討論與實踐，突破既有的區域合作和經濟發展模式，借鑒國外先進的灣區經驗，規劃粵港澳大灣區。（未完待續）

作者係廣東省社會科學院歷史研究所副所長、研究員

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