香港土地問題的困局與出路
為期5個月的“土地大辯論”，在8月25日舉行了最後一場公眾論壇。公眾諮詢即將結束，香港的土地房屋政策將何去何從？
土地房屋問題無疑是現時香港社會面對的最嚴峻的問題之一。兩個月前，特區行政長官林鄭月娥公布房屋政策“新六招”，包括改私樓地皮建資助房屋、居屋定價與市價脫勾、開徵一手住宅單位空置稅等。然而，在公布這些政策的同時，林鄭表示，這些政策只能治標，解決香港房屋問題的根本是增加土地供應。
文｜本刊記者 羅影
香港人“住得細、住得貴、住得迫”。圖為位於鰂魚涌的“怪獸大廈”，由建於1970年代的福昌樓、益昌樓、益發樓、海山樓及海景樓五棟大廈組成
香港人住得到底有多擠？
香港人住得到底有多擠？“籠屋”“劏房”是港人不得不面對的辛酸現實。
籠屋最早出現在1950年代，這種用鐵絲網圍起來的床位，如今大多存在於深水埗的危樓之中，住在鐵籠裡的人，被稱為“籠民”。對他們來說，一個床位就是一個“家”，所有的家當物品塞在這裡，吃喝休息都在這個十幾平方呎的空間裡進行，有人在這樣的“家”裡一住就是40多年。1994年，香港政府制定了《床位寓所條例》，並從1998年開始實施，力圖改善並減少籠屋。然而，由於租金低廉、交通便利，籠屋至今仍有其市場需求。
比籠屋稍好一點的是劏房。劏，在粵語中意為“剖開”。劏房，指將房屋分割成多個隔斷間。為了能夠在儘量小的空間裡解決吃喝拉撒，劏房的設計“只有想不到、沒有做不到”：有的廚廁廳一體；有的“上床下廁”（床架在馬桶上方）；有的像火車車廂般分隔出上中下鋪位……根據2018年初特區政府統計處公布的數字，全港約有21萬人居住於劏房或籠屋內。
對於這21萬人來說，公屋的人均居住面積雖然只有75平方呎，卻已是他們的“終極夢想”。有人一滿18周歲立刻加入申請行列；有人為了保住申請資格，甚至自願放棄加薪。截至2018年6月底，全港約有15.06萬宗一般公屋申請（家庭及長者一人申請者）、約11.79萬宗非長者一人申請（60歲以下單身人士）。一般申請者的平均輪候時間長達5.3年。
香港的中產階層沒有輪候公屋的資格，當然，他們也不必住籠屋或劏房，但香港人均170平方呎的居住面積，無論與歐美國家、還是與鄰近的日本（東京人均210平方呎）、新加坡（人均270平方呎），或與內地的北上廣深（深圳人均300平方呎）相比，都是最狹小的。港人常自嘲，人生理想就是能夠“三面下床”（由於臥室狹小，很多臥室床要兩邊甚至三邊靠牆才能擺放得下）。
土地不足是住房問題的根源
香港人“住得細、住得貴、住得迫”，主要原因在於房屋供應不足。而房屋供應不足的根本癥結，無疑是土地的稀缺。
縱觀全球，香港能成為一個大城市幾乎可以說是一個奇跡，這裡不是高山就是海島。在1,111平方公里的總面積中，已建設土地僅佔24.4%（271平方公里），多達75.6%的土地為非建設或未建設範圍（如郊野公園、濕地、水塘、魚塘等）。
根據香港政府提出的《香港2030＋：跨越2030年的規劃遠景與策略》估算，未來10年（2018/19至2027/28年度）的總房屋供應目標為46萬個單位，其中6成（28萬）為公營房屋單位，4成（18萬）為私營房屋單位。然而，如今政府已覓得的土地只可供建設23.7萬個公營房屋單位，與28萬的目標相比有約4.3萬的短缺。而未來30年香港需為增加的人口興建100萬個住宅單位，最保守的估計還欠缺12平方公里的土地。
自1976年至今，香港人口增加超過280萬。相應地，通過填海等途徑增加的已發展土地面積大約70平方公里。然而，已增加的土地中，有超過9成是在2000年以前完成，此後十多年中增加的土地面積不到一成（約6.9平方公里）。
反觀新加坡、澳門、深圳等地，一直積極在其附近水域填海造地。同一時期（2000年至今）澳門的填海面積有7.5平方公里（約佔其總面積的23%）；新加坡的填海面積則高達40平方公里，新加坡政府還計劃到2030年前再填出46平方公里新土地；而深圳過去十年填海造地超過50平方公里。
香港土地用途分布（資料來源：香港特區政府規劃署，數據截至2017年底）
如何增加土地供應？
2017年9月，香港特區行政長官林鄭月娥委任22名非官方成員及8名官方成員組成土地供應專責小組，負責檢視香港土地供應的來源，評估土地供應的潛在選項。林鄭月娥表示，壓抑樓價並非自己的施政目標，那麼，要讓香港人“住好啲”，增加土地供應是必然選項。
與新加坡、日本等地狹人稠的海島地區類似，香港要開發新的土地資源、增加房屋供應，主要有以下幾條途徑。
一是“公私合營”，改建新界農地。
香港所有的住宅用地中，約有46%是低密度的Rural Settlements（鄉郊居所），住在這裡的人口不足全港人口的一成；相較之下，所有高聳入雲的公共房屋加起來只佔全部住宅用地的20%，卻擁塞著大約全港一半的人口。
毫無疑問，如果用作“鄉郊居所”的土地能夠被改建成較高密度的住宅，能為房屋市場增加許多供給。但這些主要位於新界的土地，由於歷史上的種種原因，各方對產權歸屬爭議很大。特區政府若要依據《收回土地條例》來收回這些土地，是一項艱難的政治談判。事實上，特區政府在4年前的施政報告中就選出了150幅合適的土地打算進行改劃，但至今成功改劃的只有24幅。
如果不直接動用《收回土地條例》，政府可以尋求的另一條途徑是“公私合營”改劃建屋。如今香港的四大地產發展商共擁有約10平方公里農地，政府可以通過興建周邊基礎設施作為條件，與開發商合作共同建屋。對於這種方式，批評和反對的聲音很多。其實，如果能夠制定一套公平公正的制度規範，“公私合營”並不必然導致“官商勾結”。
除“鄉郊居所”與發展商擁有的農地，“棕地”是新界另一類可以重新規劃利用的土地資源。根據規劃署初步估算，新界約有13平方公里的土地可視為棕地。不過，棕地上現存的作業都是本地生產所必須的，不能簡單取消，因此，在發展棕地的同時，需要有計劃地發展工業園或物流園，通過整合來更高效地利用土地。
二是開發郊野公園邊緣地帶。
香港共24個郊野公園、4個海岸公園及1個海岸保護區，佔總土地面積約42%。這些土地受《郊野公園條例》保護，如需改劃郊野公園界線，須諮詢郊野公園及海岸公園委員會和環境諮詢委員會，並在取得其同意後方可進行。
然而，開發郊野公園邊緣地帶，一則受到環境保護人士的大力反對，二則由於郊野公園位處偏遠、大多遠離公共交通和道路網絡，開發成本高、需時長。按政府預計發展郊野公園的程序，規劃需6至7年，落實需9至11年，完成工程需時最長18年。
三是填海，這是發展新土地資源潛力最大的一個選項。
填海造地一直是香港由小漁村發展為國際都會的土地供應重要來源。自開埠以來，香港政府多次進行填海工程。1980年代，香港共有逾40平方公里土地是填海得來，中環、灣仔、銅鑼灣、尖沙咀東、啟德機場、港澳碼頭、九龍灣、觀塘商貿區等繁華地帶，都座落於填海區上。1985年至2000年期間，政府又通過填海創造了超過30平方公里土地。如今，這70平方公里填海得來的土地，容納了全港27%人口、70%的工商業活動。
香港填海進程最重要的轉折點發生在2004年。這一年，保護海港協會在終審法院推翻了香港特區政府的灣仔北填海計劃。終審法院在宣判時指出，填海需要符合以下三個原則：1，有迫切及凌駕性的當前需要（包括社群的經濟、環境和社會需要）；2，沒有其他可行方法；3，對海港的損害減至最少。其中，“有迫切及凌駕性的當前需要”這一項，就令政府的絕大部分填海規劃舉步維艱。
如今，香港的房屋問題日益嚴峻，尋找新土地的需求越來越迫切，支持填海的呼聲也漸高。林鄭月娥公開表態“為香港、為未來、要填海”，財政司司長陳茂波也力撐“如今填海工程技術已相當先進，填海可以做到發展和保育並重”。
本文發表於《紫荊》雜誌2018年9月號
責編：李幸、莫潔瑩
編輯：胡越、趙珊