積極推動智庫發展　提升政府管治效能

在所有發達國家和地區，從事公共政策研究的智庫在管治過程中擔當着不可或缺的角色。無論是政府內部的智庫，還是依靠公帑資助的公共智庫，以及各式各樣的民間智庫（牟利與非牟利）不但在政策醞釀、制定和落實時發揮重要作用，也在社會上承擔着啟迪民智、推廣創新思維和帶動理性政策討論的功能。可以說，在現代政治體系中，智庫已經成為其中一個有機組成部分。長期研究世界各國智庫發展的美國學者麥根(McGann)甚至把智庫當成為「第五權力」，與行政、立法、司法和媒體四權並列。

香港是一個高度現代化的國際大都會，不斷湧現出複雜的，又瞬息萬變的政策課題。圖為旺角街頭

香港智庫仍處低度發展

專注公共政策研究的智庫在二戰前數量很少，到了上世紀60年代和70年代，智庫的數量在美國和西歐出現爆炸性的增長。其後，智庫在其他國家也迅速發展。近年來，民間智庫在中國內地快速湧現，數目不斷膨脹，影響力逐漸顯著。中共十八大以來，中央更強調要加強中國特色新型智庫的建設，把智庫作為國家軟實力的重要組成部分，從而把智庫建設提升到國家戰略的層次和高度。

遺憾的是，智庫在香港特區仍然處於低度發展狀態，無論在社會上或在政治體制內所能擔當的角色有限。過去，中央政策組在香港特區政府內部承擔若干政策研究工作，尤其着重宏觀和長遠的政策和政治思考。不過，它對政府的施政方向和政策內涵的影響不大，而作為政府內部的智庫它更不能夠在社會上發揮公共智庫和民間智庫的效能，比如帶動社會各界探討新的政策思維和建議。最近，隨着中央政策組的改組，特區政府在戰略性研究方面的能力更有所下降。可喜的是，一些民間智庫近年逐步發展起來，然而它們規模不大、研究經費不多，人才尤其是資深和享有威望的研究人員不足，缺乏重點和長期性的研究項目。另一方面，它們和社會的聯繫既不深也不廣。部分智庫更因為被視為與個別政治人物有密切聯繫而導致獨立性受質疑，令公信力和影響力受到削弱。最為嚴重的，這些智庫的研究成果沒有得到特區政府的重視，其意見和建議往往被束之高閣。即便個別智庫積極將其研究成果向社會發布，偶爾還能到媒體的報道，但能夠因此而引發社會廣泛和認真討論，最終引起政府重視的例子少之又少。

香港是一個高度現代化的國際大都會，不斷湧現出複雜的，又瞬息萬變的政策課題，決策者越來越需要倚重專家和學者的智慧和建議，而智庫在香港卻又相對落後，這是非常怪異的。在與香港情況相近的新加坡，智庫尤其是公共智庫的發展得到政府的高度重視，而其智庫的素質和表現亦令人稱讚。當然，要解釋香港智庫發展為什麼落後也並非難事。首先，香港並非主權國家，國防、外交等重大事務都由中央政府負責，主力研究安全與國際事務問題的智庫在香港缺乏生存的土壤。

第二，無論是港英政府或特區政府都一直推許「小政府」模式，政府承擔的功能和工作相對比較少。

第三，港英政府和特區政府的施政奉行漸變主義（incrementalism），除非出現危機，否則基本上不謀求政策的大幅改動。其政策的改動主要是為應對社會的變化而作出有限度的政策調整，以及因應政策在執行過程中出現問題而作出的改進。

第四，政府官員一般認為現行政策乃長年累月的實踐結晶且成效顯著，基本上符合香港的需要，所以沒有必要作重大改動。

第五，不少政府官員對公共政策研究有抵觸情緒，認為政策研究者的意見和建議不切實際，對政府作出諸多不合理的批評，不理解政府在施政時面對的困難和限制，尤其是財政和政治方面的建議。政府官員在公共政策上的心態頗為保守，對創新政策思維抗拒。如果新的政策建議會增加他們的工作量和財政投入，或要求跨部門或跨政策範疇合作的話，則抵觸情緒更甚。

第六，政府與學術界和智庫的關係並不密切，雙方的互信和相互尊重的基礎薄弱。其中一個對智庫發展影響最大的一個問題是，公共政策研究者很難從政府那方得到足夠的權威並且準確的資料，包括文件和數據，以及政府在執行政策時所遇到的困難和取得的經驗。事實上，即便是政府內部的政策研究者與其他官員之間的關係也存在着這樣一種張力。

第七，立法機關的研究資源有限，難以成立自己的具有規模的智庫。

第八，香港的政團規模有限，資源嚴重不足，難以如海外（特別是歐洲和日本）的大型政黨般從事大量的政策研究。

第九，香港的學術界對公共政策研究的興趣和投入不多。香港學者要發展自己的學術事業，在國際學術雜誌或大學出版社發表著作乃「正途」，來源於香港研究的成果難以得到國際學術界的青睞，更遑論學術價值較低的公共政策研究。

第十，香港缺乏願意長期支持公共政策研究的民間機構。香港的工商財團本來對與自己利益沒有直接關係的公共政策研究興趣已經不大，更因為擔心公共政策研究有可能影響與中央政府或特區政府的關係而怯於支持公共政策研究。此外，香港的各類基金會和慈善機構雖然為數不少，但具規模者很少。它們雖然熱衷於公益、教育、醫療和福利工作，對公共政策研究的興趣卻不大。

通過各種研討和座談活動，智庫可以把各方面人士和組織拉在一起，為他們之間的互動搭建平台。圖為早前紫荊雜誌社與中國法學會香港基本法澳門基本法研究會、中山大學粵港澳發展研究院、新活力青年智庫共同主辦的「一國兩制」與香港基本法研討會，眾多專家學者前來交流研討

香港諸多發展趨勢有利智庫發展

智庫在美國的發展至為蓬勃，全球智庫之中差不多有一半在美國設立。主要原因有，美國各級政府特別是聯邦政府需要處理的國內和國外的事務日益增多，美國政治體系內權力分散並呈現碎片化（包括國會內部權力的碎片化），政黨內部缺乏研究機構和能力，私營部門協助政府施政在美國有悠久傳統，美國政治文化對政府和政治權利有「先天性」的不信任，對公共政策研究有興趣的基金會和慈善機構林立，以及有助人才在白宮、行政部門、國會、學界、商界、智庫和媒體等機構之間遊走的「旋轉門」(revolvingdoor)體制等。

事實上，美國很多對智庫發展有利的條件香港在不同程度上也具備，但來自基金會與慈善機構的資助匱乏，以及「旋轉門」制度尚待建立這兩大問題嚴重窒礙了香港智庫的發展。不過話又說回來，這其實在一定程度就是雞與蛋的問題。如果其他條件不斷成熟，則樂於資助公共政策研究的民間機構也會增加，而「旋轉門」制度也會逐步建立起來。

展望未來，香港眾多發展趨勢會對智庫的興起和發展起着推動作用。首先，香港內外環境正面臨急劇加大，原來的發展路向和與之相關的公共政策都在不同程度上受到衝擊，社會各界亟需新的發展和政策思維。政府在政治、社會和經濟發展上所應該承擔的角色和發揮的作用是核心的爭論點，而政府職能的不斷加大更是不可逆轉的趨勢。香港內部諸多深層次問題，尤其是關乎階級矛盾和產業結構單一，都呼喚着新的發展戰略和政策創新。國際環境的深刻變化，中國與西方世界的戰略博弈和香港在回歸後與國家和西方世界關係的改變都迫使香港各方面認真和全面思考香港在國際上的定位問題，尤其是香港與西方世界的政治和商貿關係。全球化的退潮，西方民粹主義抬頭和貿易保護主義冒起都要求香港調整經濟發展方向，特別是要加強香港與亞洲各國的關係。

第二，香港未來的發展離不開與內地的聯繫。在逐步融入國家發展大局的不可逆轉的過程中，香港需要不斷在各方面調整自己。中央通過重大的國家發展戰略（尤其是「一帶一路」倡議和粵港澳大灣區建設）在很大程度上正在引領着香港的發展，而香港又積極參與國家的五年規劃和人民幣國際化進程。因此香港必須不斷提升宏觀、長遠和戰略思維，樹立有國家視野的大局觀，讓香港的公共政策尤其是經濟發展政策能夠與國家的發展戰略接軌，並能夠有效地與內地竭誠合作、相互促進和協調行動。香港過去習以為常的短期思維、狹隘思路、「見步行步」處事方式和地方主義心態必須作出改變。

第三，在缺乏「執政黨」或「管治聯盟」的情況下，所謂「行政主導」其實欠缺實質意義。香港的政團數目雖多，但政治認受性和群眾基礎都有限。建制派政團之間時有矛盾，而它們與特區政府之間也有分歧，因此難以與特區政府形成「政治命運共同體」。種種原因特別是反對派的阻撓，令實現行政長官普選遙遙無期，使得香港特區政府的認受性問題迄今揮之不去，而各種反對勢力則屢屢以掣肘政府施政為其要務。此外，政府提出的政策往往受到非理性的政治挑戰和源於信任不足的猜疑，使得特區的管治長期困難重重，令香港的發展蒙受其害。如何讓特區政府能夠更好的聯繫社會各方面和提升香港人對政府倡議的政策的信任，與強化香港特區的管治效能息息相關。在沒有「執政黨」或強大的「管治聯盟」的支撐下，特區政府其實急需一些「替代機制」來爭取香港人對政府施政的認同。

第四，過去幾十年來香港一直受困於「泛政治化」陰霾。香港回歸祖國前後，因為社會和經濟變遷的衝擊，長期以來社會上存在的政策共識已經剝落了不少，從而引發了不少政策的爭論。回歸後，香港的政治體系更為開放，各種政治勢力和利益群體紛紛湧現，政治勢力之間的鬥爭愈趨激烈，政策爭論往往籠罩在政治立場對抗、黨同伐異、意氣之爭、個人恩怨、陰謀論、民粹情緒和政治利益對立的陰霾下，要達成政策共識甚為困難。政府和政團作為政治角力場的主角難以擔當協調者或中間人的角色。如何在「泛政治化」陰霾下推動理性和務實的政策探討和辯論乃迫切的課題。

第五，香港社會缺乏具有權威和公信力高的政治和社會領袖，而大部分政治和社會領袖（即便宗教領袖也不例外）也避免不了被貼上黨派或政治標籤，因此不能借助那些領袖的個人威望去營造政策共識。雖然社會各方面都慨嘆政治人才短缺，但要建立一套完整和有效的政治人才培訓的體系卻非一蹴而就的事，如果有一些機構能夠通過其扎實和客觀的公共政策研究來樹立有關的權威、對現行政策的得失作出評估並提出有實用價值和創新思維的政策建議，則在一定程度上可以依靠那些機構來彌補社會和政治人才短缺所帶來的問題。

第六，隨着香港政制和政治的不斷開放，越來越多的持份者、參與者都有需要在開放的政治平台上發揮影響力來保衛和促進自身的利益，或制約其他的勢力和組織。要爭取政府和公眾對自己的立場和利益的支持，如何說服各方面認同自己的看法和主張甚為重要。各方持份者、參與者將會更注重與那些有公信力和影響力的機構結伴，而智庫肯定是有用的夥伴。

第七，即便香港特區不負責國防和外交事務，但基本法卻授予它不少處理對外事務的權力和職能，藉以鞏固和強化香港作為國際大都會的地位。當香港在國際上的影響力和受關注度有下降趨勢、西方勢力對香港事務的批評和介入有增無已、而國家又期望香港在「一帶一路」和粵港澳大灣區戰略上承擔重要的國際樞紐的角色之際，如何提升香港在國際事務上的參與度、話語權和中介人或樞紐作用是值得認真探討的課題。再有，中國目前和在長遠的未來都可能會受到美國和西方世界的擠壓，彼此的摩擦會不斷增加。香港的內部反對勢力和外部勢力會否單獨或聯手利用香港對國家安全構成威脅是一個不可迴避的重要問題。這些關乎國家主權、安全和發展利益的事不能完全依靠中央去處理和應對，香港特區也責無旁貸。對那些問題做好研究工作乃當中應有之義。

展望未來，香港眾多發展趨勢會對智庫的興起和發展起着推動作用。圖為香港上環

民間智庫活動空間愈發加大

上述問題說明智庫在香港的發展存在一些潛在有利因素，特別是民間智庫應該有越來越廣闊的活動空間，在香港的政治生活和公共政策制定方面可以在一定程度上應對上述情況。第一，相對與政府與政團，智庫更具備條件和能力從事長遠和宏觀的政策研究，尤其是針對那些因為香港的內外環境急劇變遷所帶來的重大問題和挑戰。

第二，智庫可以承擔起研究香港融入國家發展大局所面臨的各種問題的責任，特別是彌補特區政府內部研究能力嚴重不足的情況。各國的經驗均說明，智庫相比於政府和政黨因為不太受政治利益的羈絆，所以更能夠「高瞻遠矚」，從整體和長遠視角向政府和社會提供政策建議，亦為社會提供新的政策意念、知識和資訊。香港的智庫與內地的智庫如果能夠在政策研究方面加強合作，則香港與國家在發展戰略的接軌上會更為順暢。

第三，智庫如果能夠提出適切和有用的政策分析和建議，而那些分析和建議又建基於客觀的探討、詳盡的解說和充足的數據、證據和論據之上，則可以提升香港社會在政策爭論上的理性和水平，特別是媒體對政策議題的掌握。在這方面來說，智庫可以在政策爭論中扮演中間人或協調人的角色，畢竟香港社會對專家學者的信任高於對政府和政治人物的信任。

第四，智庫本身就是政治和政策人才的搖籃和寶庫。誠然，政治和社會領袖的培訓途徑是多元化的，但智庫肯定是這類人才的重要來源地之一。

第五，智庫可以擔負聯繫政府、政團、媒體、學術界和社會各界的聯繫的責任。通過各種研討和座談活動，智庫可以把各方面與公共政策有關的人和組織拉在一起，為他們之間的互動搭建平台。

第六，對工商機構、社會團體和非政府組織來說，要強化自己在社會上和對政府的影響力，智庫是適當的合作或爭取對象。

第七，對政府而言，除了接受政府委託進行公共政策研究外，智庫也可以協助政府為新政策放「試探氣球」，測試各方面的反應，讓政府可以因應那些反應而對新政策作出調整（或在特殊情況下放棄推出新政策）。智庫如果願意支持政府提出的新政策，並公開為其解讀，會強化政府的政策倡議的認受性。

第八，在履行維護國家主權、安全和發展利益的重要責任方面，政府如果能夠得到主攻國際政治和國際關係的智庫的配合和支持，則必會收事半功倍的效用。其實，智庫在香港社會內強化香港人對關係到香港切身利益的國際事務的關注和了解、提升香港人對國家安全的意識和責任感、以及在香港對外事務上扮演「第二軌」(secondtrack)或政府以外的「民間外事機構」的角色等工作上，一般而言應該比政府更有優勢。

港智庫發展亟需中央與特區積極推動

即便智庫在香港的發展潛力甚大，但不可否認的是，由於種種不利因素確實的存在，智庫在香港的發展仍會舉步維艱。要讓智庫的發展潛力得以發揮，社會各界尤其是工商財團和重要的民間團體增加對智庫的支持固然重要，但就目前來說，香港特區政府的積極推動最為關鍵，而中央政府也可以發揮積極的作用。

香港特區政府值得參考新加坡的經驗，在香港成立由公帑資助但獨立於政府的智庫，也通過政府撥款在大學內成立獨立的公共政策研究機構。政府通過委託研究方式在推動民間智庫發展上的作用更是不可或缺。除了調撥財政資源外，政府必須在為智庫提供信息、數據、文件上持更為開放和積極的態度，而政府官員應該更願意與智庫研究人員分享公共政策實施過程中的思路、得失和經驗。在推動公共和民間智庫發展方面，政府可以通過稅務優惠和政治鼓勵措施等激發工商機構、社會團體和基金會等對資助智庫的積極性。在制定、宣傳、實施和評估公共政策時，政府應該把智庫視為重要的和有建設性的合作夥伴。

香港中文大學擁有共5所涉及3大政策研究範疇的研究中心，為香港八所大學之首。圖為香港中文大學校園西教學大樓

在不干預香港內部事務的大原則下，中央政府在香港智庫的發展上其實也有積極角色。智庫的研究成果對中央政府了解香港情況、掌握社情民意和制定和調整對香港政策上肯定有幫助。比諸內地的研究人員，香港的專家學者對香港的情況會有更深切的認識。與香港特區政府一樣，中央政府也可以調撥財政資源在香港成立專注香港問題、香港與內地合作、香港的對外事務和香港與國家安全等問題的研究。中央政府在推動香港智庫與內地智庫交流和合作上更可以發揮獨一無二的作用。內地智庫在香港亦可以成立「分支」，讓內地的研究人才彌補香港研究人才的不足、讓內地從事香港研究的人員更好了解香港、讓香港研究人員更好了解國家的發展、也讓內地和香港的研究人員有更多機會開發和進行共同研究項目。

總而言之，智庫對於香港不但重要，更能夠大有作為，最好是能夠做到「百花齊放」、「百舸爭流」的繁榮局面，其中央和香港特區政府的積極推動在智庫發展的初期仍是至關重要。

作者係香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會副會長

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