粵港澳大灣區的概念形成與戰略提升（下）

粵港澳大灣區是在改革開放40年來珠三角經濟社會全面進步與粵港澳合作實踐成果的基礎上，借鑒國際先進的灣區經濟概念和經驗，進一步推動廣東全面深化改革、粵港澳深度融合的重要方向。它不僅是包括港澳在內的珠三角城市融合發展的升級版，而且是中國「一帶一路」倡議的重要支撐，更是區域協調發展戰略的新核心。建設粵港澳大灣區就是要構建開放型經濟新體制，以「互聯互通」的理念建立合作機制，以「通」為基準點和定盤器，推動粵港澳合作走向深化，實現區域內「人流、物流、資金流、信息流」四要素的自由流動。其目標不僅僅是成長為世界經濟增長的重要引擎，還包括國際科技產業創新中心、世界著名優質生活圈，以及全球最具活力經濟區。目前學界對粵港澳大灣區的討論頗多，但並未系統研究其概念的形成過程與背景、戰略的定位與提升，故本文不揣淺陋，盡量搜集相關史料和數據，對此問題展開梳理。

珠三角國家自主創新示範區和全面創新改革試驗試點省建設已正式啟動。圖為坐落於佛山的珠三角工匠精神展示館

三、粵港澳大灣區對國家社會經濟發展的戰略意義

粵港澳大灣區是國家在「一帶一路」倡議與區域發展戰略中，從廣東改革開放及其與港澳發展融合的優勢與不足出發，對標國際先進的灣區經驗，進一步全面深化改革開放、發展更高層次的開放型經濟的重要探索。其對國家社會經濟發展具有相當重要的戰略意義，主要體現在：

（一）粵港澳大灣區是國家區域發展戰略的重要構成。改革開放以來，珠三角迅速成長為中國經濟的核心區域、區域發展的重點區域，經過市場分工與政府的戰略規劃，區域內的產業布局與經濟社會一體化成績顯著，並與港澳建立起相當密切的經濟社會關係，承載著國家區域發展戰略的核心功能與引領作用。但珠三角內部相關的立法規劃落後、產業同構現象嚴重、金融和稅收法規不健全、地方保護主義盛行等問題始終存在。港澳在與珠三角的互動過程中，利用「一國兩制」賦予的政策優勢和本身自由的經濟制度、優良的法治傳統及與國際標準高度接軌的營商環境，享受改革開放帶來的發展機遇與經濟紅利。但粵港澳三地都面臨著各自的轉型需求，「一二三四」格局（即一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市）既是其最大的特點和優勢，也是大灣區融合的難點與痛點所在。近年來香港經濟增長放緩，貧富差距拉大、階層流動性趨弱等社會問題有所加劇，影響到香港社會穩定和人心回歸的大局，亟需探索如何將香港自由經濟和法治社會的制度優勢轉化為競爭優勢。

因此，粵港澳大灣區的整體規劃強調灣區經濟與城市群建設，不僅從制度上打破行政壁壘，更深入地推動珠三角一體化，良性地利用珠三角與港澳的制度多樣性與互補性，而且從目標上瞄準經濟高速發展、創新資源集聚、生活環境優質、交通設施完善、區域發展功能明確的國際一流灣區與既有全球創新、金融中心又有廣闊腹地、大規模人口集聚的世界級城市群，協同推進基礎設施互聯互通、城市建設協調共進、產業體系協同提升、市場要素對接對流、生態環境聯防聯治等，能夠更良性地促進區域深度融合。

不僅如此，粵港澳大灣區還有由從屬於泛珠區域合作躍升為與國家區域協調發展核心的京津冀協同發展帶、長江經濟帶同驅的地位。誠如後文所析，2016年3月3日，國務院正式出台《關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》，主要從泛珠三角區域合作的角度論述粵港澳大灣區，「廣州、深圳充分發揮輻射帶動和示範作用，攜手港澳共同打造粵港澳大灣區，建設世界級城市群。構建以粵港澳大灣區為龍頭，以珠江—西江經濟帶為腹地，帶動中南、西南地區發展，輻射東南亞、南亞的重要經濟支撐帶」，「新形勢下深化泛珠三角區域合作，有利於深入實施區域發展總體戰略，統籌東中西協調聯動發展，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系；有利於更好融入『一帶一路』倡議、長江經濟帶發展，提高全方位開放合作水平；有利於深化內地與港澳更緊密合作，保持香港、澳門長期繁榮穩定。」但到2018年3月5日，粵港澳大灣區再次寫入《國務院政府工作報告》，被放在「紮實推進區域協調發展戰略」之「塑造區域發展新格局」部分，「出台實施粵港澳大灣區發展規劃，全面推進內地同香港、澳門互利合作」，其同雄安新區一道躍升為與區域協調發展戰略的核心京津冀協同發展、長江經濟發展帶並駕齊驅的新核。

泛珠三角區域是我國經濟最具活力和發展潛力的地區之一，在國家區域發展總體格局中具有重要地位。圖為南沙港在泛珠三角地區所建的「無水港」，可以為進出口企業提供便捷高效的一站式服務

（二）粵港澳大灣區是新時代中國深化改革開放的重大舉措。改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，是廣東最鮮明的時代特徵。在新時代中國深化改革開放的任務中，廣東不僅被中央寄予厚望，而且指明方向：「希望廣東堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義、堅持新發展理念、堅持改革開放，為全國推進供給側結構性改革、實施創新驅動發展戰略、構建開放型經濟新體制提供支撐，努力在全面建成小康社會、加快建設社會主義現代化新征程上走在前列」，即「四個堅持、三個支撐、兩個走在前列」的要求。

但廣東依靠「特殊政策、靈活措施」形成的政策窪地優勢逐步減弱，支撐快速發展的經濟技術和社會條件已經或正在發生重大改變，粗放的發展模式難以為繼，資源環境約束壓力加大，結構性體制性深層次矛盾不斷凸顯，國際國內競爭日趨激烈，經濟社會發展面臨新的考驗和挑戰。要轉變經濟發展模式、提高競爭力，就迫切需要推進供給側結構性改革、實施創新驅動發展戰略。珠三角一早就「騰籠換鳥」，經濟轉型升級成果初顯，為推進供給側結構性改革積累了諸多經驗和基礎。強化創新驅動發展戰略核心地位、建設開放型區域創新體系亦成為珠三角深化改革的重點。珠三角國家自主創新示範區和全面創新改革試驗試點省建設已正式啟動。廣深科技創新走廊更被定位為為全國實施創新驅動發展戰略提供支撐的重要載體。

中國新一輪對外開放面臨的新課題是：如何進一步全球化、參與全球經濟治理；如何在國際交流中反思當下發展模式可能面臨的問題、學習先進的管理經驗以及為社會經濟服務的體系。大灣區恰好可以利用港澳的窗口優勢，主動對接國際，發揮港澳地區的開放平台與示範作用，深化珠三角與港澳更緊密經貿關係安排，加快實現珠三角與港澳之間服務貿易的自由化，構建一個開放型經濟新體制與一個開放的載體。粵港澳大灣區由此成為全國推進供給側結構性改革、實施創新驅動發展戰略、構建開放型經濟新體制的重要前沿，成為深化改革開放的重要舉措。

（三）粵港澳大灣區是「一帶一路」倡議的重要支撐。十八大以來，為應對世界政治、經濟秩序的變化和國際投資貿易格局與規則的調整，順應世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化的潮流，中國秉持開放的區域合作精神，倡議各國共建「一帶一路」。這一倡議不僅是中國擴大和深化對外開放、構建全方位開放新格局的重要構想，而且符合國際社會的根本利益，彰顯人類社會共同理想和美好追求，是國際合作以及全球治理新模式的積極探索。它順應了中國對外開放區域結構轉型、中國要素流動轉型和國際產業轉移、中國與其他經濟合作國家結構轉變、國際經貿合作與經貿機制轉型的需要。

在《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》中，粵港澳大灣區首次被正式提出，被列為國家「一帶一路」倡議的重點之一。廣東隨後公布的《廣東省參與建設「一帶一路」的實施方案》中也將粵港澳合作列為重點。粵港澳大灣區科技創新能力強，完全可以成為「一帶一路」市場的創新策源地，為「一帶一路」提供創新功能的支撐；香港發達的金融服務、航運服務，澳門優秀的旅遊服務、文化創意服務與廣東強大的生產性服務、工業服務相結合，可以形成「一帶一路」市場服務的強大支撐；通過世界級城市群、組合式城市圈的建設，形成高端人才、高端企業的集聚地，成為一流企業的總部所在地，推動粵港澳聯手開拓「一帶一路」第三方市場，為中國企業走向「一帶一路」提供國際化支撐。

（四）粵港澳大灣區是國際先進灣區經濟的重要一極。紐約、舊金山、東京三大灣區通過其開放的經濟結構、高效的資源配置能力、強大的集聚外溢功能、發達的國際交往網絡，在經濟、人口、科技、產業等領域都體現出了無可比擬的聚集優勢。正是憑借高度開放、創新引領、區域融合、宜居宜業的優勢，以三大灣區為代表的灣區經濟形態已經成為全球經濟重要增長極與技術變革領頭羊。這一經驗對粵港澳而言，無疑極具方向性的導引意義。相比其他幾大灣區，粵港澳大灣區在經濟總量、貿易規模、港口能力等方面已具備條件且毫不遜色，而其獨特的多樣性制度體系與城市群——「一二三四」格局，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下將使其成為一種有別於以往的新探索與新範式。

廣深科技創新走廊被定位為全國實施創新驅動發展戰略提供支撐的重要載體。圖為全國政協委員霍啟剛在深圳參訪時體驗人臉識別系統

四、粵港澳大灣區戰略地位的提升：以政策規劃解讀為中心

誠如上文所言，粵港澳大灣區是一種從大灣區的歷史、現實甚至未來出發，凝聚學術界討論和地方政府試點的經驗與理念，集聚多國經濟社會發展戰略，借鑒世界先進灣區模式，進行新的經濟社會發展模式探索的國家頂層設計。突破機制體制，展開制度創設成為打造粵港澳大灣區的重點與難點。因此，自其概念正式提出後，國家和地方相繼出台各種規劃政策，以推進粵港澳大灣區戰略的順利實施。據悉國家發改委編制的粵港澳大灣區發展規劃綱要已基本完成，將於近期發布，產業發展、交通、生態環境等方面的專項規劃正在加快編制。在此期間制訂的各種規劃政策，使得粵港澳大灣區從概念進入實踐，其戰略地位也由「一帶一路」倡議中的粵港澳經濟合作區域，經泛珠三角區域合作的龍頭、新型城鎮化的世界級城市群建設的重點提升為國家區域協調發展的新核。

（一）2015年3月28日，國家發改委等授權發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》。《願景與行動》是一個指導性、綱領性的長期規劃，標誌著國家「一帶一路」倡議步入全面推進階段。這份文件更多偏向於一幅全面的藍圖，分時代背景、共建原則、框架思路、合作重點、合作機制、中國各地方開放態勢、中國積極行動、共創美好未來八個部分。第六部分「中國各地方開放態勢」之「沿海和港澳台地區」中提出「粵港澳大灣區」的概念：「充分發揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區作用，深化與港澳台合作，打造粵港澳大灣區」。這是國家層面正式提出粵港澳大灣區的文件，它將粵港澳大灣區置於「一帶一路」的整體框架下，在廣東如何發揮比較優勢、實行更加積極主動的開放戰略層面提出。因此，主要突出深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴三個開放合作區即後來的廣東自貿區在深化與港澳合作的平台引領作用。

（二）2015年11月26日，中共廣東省委十一屆五次全會表決通過《中共廣東省委關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）。根據國家現行的規劃體制，國民經濟和社會發展五年規劃共分為國家、省、市縣「三級」和總體規劃（即《綱要》）、主體功能區規劃、區域規劃、專項規劃「四類」。《建議》是廣東省按照「四個全面」戰略布局和習近平總書記對廣東提出的「三個定位、兩個率先」的期望，面對經濟發展新常態，遵照2015年11月3日公布的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，結合自身實際提出的十三五規劃建議。《建議》之「六、堅持開放發展，拓展互利合作，著力提升經濟國際競爭力（30）深化粵港澳緊密合作」中，首句就直揭主題：「創新粵港澳合作機制，打造粵港澳大灣區，形成最具發展空間和增長潛力的世界級經濟區域」。值得注意的是，有關粵港澳大灣區的文字在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中並沒有提及，它是廣東從自身經驗出發所做的補充。「打造粵港澳大灣區」應該是承自《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》。相對「願景與行動」比較概念化的提法，《建議》在路徑（「創新粵港澳合作機制」）和目標（「形成最具發展空間和增長潛力的世界級經濟區域」）上更加具體化，因此很快便被吸收到相關的備忘錄與正式規劃中。

12月2日在深圳召開深澳合作會議，雙方簽署《關於深化深澳合作共同參與「粵港澳大灣區建設的備忘錄」》。備忘錄明顯參照《建議》，提出在「十三五」期間深澳雙方將立足於服務國家「一帶一路」倡議，開展粵港澳大灣區建設的專題研究，並充分發揮各自優勢，通過開放互動、深度合作，促進粵港澳大灣區建設，不斷提升區域整體競爭力，共創協同發展、互利共贏的新局面。

2016年1月30日，根據《建議》編制的《廣東省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》經省十二屆全國人大四次會議審議批准。規劃綱要第十章「促進深度融合  形成粵港澳台合作新局面」第一節便直接以「打造粵港澳大灣區」為題，不僅概述其路徑和目標，「以建設大珠三角世界級城市群為重點，促進粵港澳跨境基礎設施全面對接，加強創業創新合作，營造宜居宜業環境，發展具有全球影響力和競爭力的粵港澳大灣區經濟」；而且對「建設世界級城市群」、「推進粵港澳跨境基礎設施對接」、「加強粵港澳科技創新合作」三條路徑下的措施項目都有更細緻的鋪展。這也是目前所見有關粵港澳大灣區比較詳細的規劃。

（三）2016年3月3日，國務院正式出台《關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。泛珠三角區域是中國經濟最具活力和發展潛力的地區之一，在國家區域發展總體格局中具有重要地位。自2004年泛珠三角區域合作與發展論壇在香港揭幕，尤其是2005年第二屆泛珠三角區域合作與發展論壇簽訂《泛珠三角區域合作發展規劃綱要（2006-2020年）》及一系列專項規劃綱要、合作協議後，在「9+2」各方共同努力下，泛珠三角區域合作領域逐步拓展，合作機制日益健全，合作水平不斷提高。但十八大以後，《泛珠三角區域合作發展規劃綱要（2006-2020年）》既無法完全面對經濟社會發展的新形勢，也沒有將習近平新時代中國特色社會主義思想中有關區域發展的部分吸收進去。與之相比，另外兩個區域經濟發展區的規劃綱要《京津冀協同發展規劃綱要》、《長江經濟帶發展規劃綱要》雖然晚出，卻非常認真地貫徹落實新的區域發展理念，更得到中央的通過。由此為深化泛珠三角區域合作，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議、中央城市工作會議精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，按照「五位一體」總體布局和「四個全面」戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持合作發展、互利共贏主題，著力深化改革、擴大開放，國務院提出新的指導意見。

而在《意見》（二）「促進區域經濟合作發展」、（四）「優化區域經濟發展格局」部分，粵港澳大灣區是最大的亮點。它完全採用《廣東省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中「充分發揮廣州、深圳在管理創新、科技進步、產業升級、綠色發展等方面的輻射帶動和示範作用，攜手港澳共同打造粵港澳大灣區，建設世界級城市群」的提法，並進一步將前者「帶動泛珠三角區域共同發展」明確為「構建以粵港澳大灣區為龍頭，以珠江—西江經濟帶為腹地，帶動中南、西南地區發展，輻射東南亞、南亞的重要經濟支撐帶」。這一目標不僅嵌入2014年7月國務院批覆的《珠江—西江經濟帶發展規劃》中對珠江—西江經濟帶的定位，「努力把珠江—西江經濟帶打造成為我國西南、中南地區開放發展新的增長極」；更將「願景與行動」之中國各地方的「西南地區」中「加快北部灣經濟區和珠江－西江經濟帶開放發展，構建面向東盟區域的國際通道，打造西南、中南地區開放發展新的戰略支點……發揮雲南區位優勢……建設成為面向南亞、東南亞的輻射中心」和「沿海和港澳台地區」中「打造粵港澳大灣區……成為『一帶一路』特別是21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍」兩塊區域連成一體。《意見》是從新的國家區域發展戰略層面融合泛珠三角區域合作與「一帶一路」倡議，思考粵港澳大灣區建設。2017年1月20日，廣東省根據《意見》，出台《廣東省深化泛珠三角區域合作實施意見》。

（四）2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議批准《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，即十三五規劃綱要。它是根據《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》編制，是中國未來五年的發展藍圖和行動綱領。規劃綱要明顯吸收《廣東省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》中從泛珠三角區域合作的角度思考粵港澳大灣區的路徑，在第十二篇「深化內地和港澳、大陸和台灣地區合作發展」第五十四章「支持香港澳門長期繁榮穩定發展」第二節「深化內地與港澳合作」中明確提出，「支持港澳在泛珠三角區域合作中發揮重要作用，推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平台建設」；而又採納《廣東省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中打造粵港澳大灣區「以建設大珠三角世界級城市群為重點」的想法，在第八篇「推進新型城鎮化」第三十三章「優化城鎮化布局和形態」第一節「加快城市群建設發展」主張，「優化提升東部地區城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群」。

正是在國家五年規劃的部署下，編制粵港澳大灣區發展規劃尤其是城市群規劃提上議事日程。2016年8月16日，國家發改委對外發布根據《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》有關工作部署提出的《關於貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見的通知》。指導意見明確主張，「深化泛珠三角區域合作，支持廣東省會同港澳共同編制粵港澳大灣區發展規劃」。2017年1月27日，國家發改委發布《關於加快城市群規劃編制工作的通知》，提出於2017年啟動珠三角灣區等城市群規劃。同年3月2日，廣東省人民政府印發的《實施粵港合作框架協議2017年重點工作》中，2017年粵港重點合作領域之一就是合力推動粵港澳大灣區重大合作平台的建設，共同配合國家做好《粵港澳大灣區發展規劃綱要》編制工作。

要編制好粵港澳大灣區城市群發展規劃，就要協調好中央與地方、廣東與港澳的關係，完善創新合作機制。圖為香港理工大學與深圳大學共建「創新學院」

（五）2017年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上作《國務院政府工作報告》，粵港澳大灣區首次被寫入其中。《國務院政府工作報告》明確提出，2017年港澳工作的重點之一就是「研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能」。因此，編制粵港澳大灣區城市群發展規劃成為2017年粵港澳大灣區建設的重點。

要編制好粵港澳大灣區城市群發展規劃，就要協調好中央與地方、廣東與港澳的關係，完善創新合作機制。7月1日，在習近平主席見證下，國家發改委、粵港澳三地政府簽署《深化粵港澳合作  推進大灣區建設框架協議》。這是自3月政府工作報告正式提出、部署規劃編制工作後，粵港澳大灣區建設的重大動作。「編制《粵港澳大灣區城市群發展規劃》，推進規劃落地實施」是《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》三「體制機制安排」（十一）「完善協調機制」部分最重要的內容。

廣東方面在完成編制粵港澳大灣區城市群發展規劃任務的同時，更積極主動從國家戰略和自身實踐中尋找機遇，加快推進粵港澳大灣區建設。2017年11月27日，廣東省委書記李希在廣東省委十二屆二次全會上提出，廣東要抓住國家編制粵港澳大灣區城市群發展規劃和打造國際科技創新中心實施方案機遇，抓緊謀劃，一要在「一國兩制」框架下創新合作機制，不斷推動服務業合作、交通互聯、通關便利化，更好服務國家戰略大局、促進港澳保持長期繁榮穩定；二要在國家區域發展戰略大局下，攜手港澳謀劃推動粵港澳大灣區建設，輻射帶動泛珠三角區域合作，加強與京津冀、長江經濟帶等國家區域戰略的協同互動，推動形成東西南北縱橫聯動發展新格局；三要將粵港澳大灣區打造成為國際科技創新中心，發揮三地協同創新優勢，以廣深港科技走廊為重點，深化金融服務實體經濟、服務創新發展合作，將粵港澳大灣區建設成為國家創新發展的重要引擎。廣東省在系統梳理省「十三五」規劃綱要及30個專項規劃基礎上，與國家發改委和港澳充分對接，形成廣東推進大灣區建設100項先導合作事項、平台和項目，並會同中央有關部門與港澳兩地政府順利編制完成《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。

（六）2018年3月5日，李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《國務院政府工作報告》，粵港澳大灣區再次被寫入其中。但它不是出現在傳統的港澳工作部分，而是放在「紮實推進區域協調發展戰略」之「塑造區域發展新格局」部分，「以疏解北京非首都功能為重點推進京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區。以生態優先、綠色發展為引領推進長江經濟帶發展。出台實施粵港澳大灣區發展規劃，全面推進內地同香港、澳門互利合作」。

反觀這份工作報告對過去五年工作的回顧，在「堅持實施區域協調發展和新型城鎮化戰略」方面提及「積極推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展，編制實施相關規劃，建設一批重點項目……實施重點城市群規劃」。2017年《國務院政府工作報告》「優化區域發展格局」部分，相關內容也主要是「統籌推進三大戰略和『四大板塊』發展」。三大戰略是「一帶一路」、京津冀協同發展、長江經濟帶，「四大板塊」則是指東部率先、西部開發、東北振興、中部崛起。由此可見，粵港澳大灣區已經從原來從屬於區域協調發展戰略下的泛珠三角區域合作和新型城鎮化戰略下的珠三角重點城市群，同雄安新區一道躍升為與區域協調發展戰略的核心京津冀協同發展、長江經濟發展帶並駕齊驅的新核心。粵港澳大灣區城市群發展規劃的編制也隨之擴至粵港澳大灣區發展規劃的編制。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》實際已提前編制完成，並按程序報批，審批通過後將正式公布。從這個意義上講，2018年《國務院政府工作報告》標誌著粵港澳大灣區正式邁入國家區域發展戰略的核心區，朝向新時代習近平中國特色社會主義思想指引下的灣區範式的方向前行。（全文完）

作者係廣東省社會科學院歷史研究所副所長、研究員

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