西九龍高鐵站「一地兩檢」法律問題的思考

目前在香港西九龍高鐵站實施「一地兩檢」的「三步走」程序經已完成，隨著本地立法的通過，9月份便能正式通車。回顧「一地兩檢」從設想到現在，筆者望以學術角度探討整個實現過程，提出幾點問題並就本地立法後所出現的司法覆核事件提出個人見解以供思考。

圖為廣深港高鐵香港段的工作人員正進行行李安檢

粵港協議的法律地位

「三步走」的第一步是廣東與香港簽訂協議。從憲法的角度而言，這份協議在國家的憲政體制中有何法律地位和法律效力？在國家憲法的架構中，沒有對兩個地方政府簽訂協議所產生的法律效力作出任何規定，所以「一地兩檢」需要走第二步，即提請全國人大常委會作出決定批准。基於粵港兩地簽訂協議的法律效力不確定，所以要通過全國立法機關對此作出確認。而全國立法機關的最終確認在國家憲法體制下是權威的。筆者認為，如果未來能夠在國家的憲法體制下，賦予一定的法律效力予兩個地方政府之間所簽訂的協議，相信可以解決很多不必要的問題。

人大決定在港的法律效力

「一地兩檢」第二步是關於全國人大的決定。在基本法的框架體系下，我們設立了適用於香港的全國性法律，包括附件三。但沒有對附件三以外的其他全國性法律（包括決定、釋法等）作出法律效力的規定，到底哪些具有直接效力，哪些沒有列入附件三卻有間接效力？筆者認為，具有間接效力最典型的例子是立法法。立法法顯然不屬於基本法附件三部分，但全國人大常委會在解釋基本法時必須要遵從立法法。所以，立法法雖然沒有列入附件三，但它對香港基本法體系的運作產生了間接影響。

另外，筆者認為全國人大常委會的其他決定、法律、決議等是按什麼原則標準來確定、對香港會產生什麼影響是十分值得研究的。每當問及「既然『一國兩制』是在基本法體制下運行，為什麼除了基本法之外的其他憲法條文也會對香港有影響」等問題，就能看出不少香港律師長期在普通法體系下學習，對中國法律認識不深。所以將這個「為什麼」解釋清楚至關重要，能夠減少不少法律問題及社會衝突。

「一地兩檢」司法覆核勝訴機會基本為零

「一地兩檢」的第三步是本地立法。就在「一地兩檢」通過三讀不久後，有人向法院申請司法覆核，指「一地兩檢」草案及條例違反基本法。從法律的角度而言，當一宗案件上交到法庭後，法庭會視案件的爭議點及勝訴機會決定是否許可申請。就「一地兩檢」的例子而言，雖然「一地兩檢」在香港存有爭議，申請司法覆核者一直強調「一地兩檢」違反基本法，但客觀而言，他們獲得法庭許可的可能性基本是零。

全國人大常委會在關於批准《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》的決定中提到：「會議認為，《合作安排》符合『一國兩制』方針，符合憲法和香港特別行政區基本法。」假若司法覆核獲得許可，案件上交至終審法院時，還得提請全國人大釋法。基於早在2017年12月通過的決定中已清楚說明「一地兩檢」符合國家憲法及香港基本法，所以此時全國人大常委會不可能改變主意，認為「一地兩檢」是違反基本法，故這場司法覆核的結果顯而易見。

最後，筆者認為，能不能獲得法庭對於司法覆核的許可，取決於法官判決的標準。如果法官認為該司法覆核屬零勝訴機會，拒絕批出許可，更遑論以後的事了。當然，法官或會考慮到案件存有的爭議點，從而給予許可。但無論如何，當案件走到最後一步，仍然需要提請釋法，結果不言而喻。

作者係香港城市大學法律學院副院長

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