「一地兩檢」兩地合作問題的解決方法

回歸21年來，香港與內地的社會經濟聯繫合作不斷加強，相信高鐵通車、港珠澳大橋落成、粵港澳大灣區規劃落實後，兩地的聯繫合作將提升到更高的層次，而推動兩地全方位合作、支持香港的發展是國家的政策方針，深獲香港社會廣泛支持。其中必須牢記，香港與內地的聯繫合作是在「一國兩制」的制度框架下推展，任何政策的制定和推出只有符合「一國兩制」方針和基本法的規定才能行穩致遠。而最近香港完成「一地兩檢」本地立法工作，筆者欲借此例說明「一地兩檢」如何在「一國兩制」的制度框架下穩妥且有效地推進兩地合作。

回歸21年來，香港與內地的社會經濟聯繫合作不斷加強，相信未來高鐵通車、港珠澳大橋落成、粵港澳大灣區規劃落實後，兩地的聯繫合作將提升到更高的層次。圖為香港西九龍高鐵站

兩地合作涉及「一國兩制」和基本法規定

所謂「一地兩檢」，即是香港與內地的部門在同一地點運作，讓旅客可以一次完成兩地的出入境、海關與檢驗檢疫手續。如果不在香港西九龍高鐵站實施「一地兩檢」，往返香港的列車必須先停靠內地有口岸的車站，為旅客清關，然後才能繼續前往目的地，此舉將大大降低高鐵的營運效益。

縱觀世界各地，不少火車站和機場都有實行「一地兩檢」，甚至是在國與國之間落實，例如英法之間的「歐洲之星」火車、加拿大和美國之間的機場等。為何香港與內地屬一國之內，反倒在立法方面存在困難。

在「一國兩制」下，香港特區是單獨的關稅地區，獲授權實行單獨的出入境制度，香港與內地之間難以取消各自的口岸管理。如果實施「一地兩檢」，把內地的口岸設置在香港境內，這個口岸必須實行內地法律，由內地出入境、海關和檢驗檢疫部門管理，而引起的法律糾紛，內地法院亦有權審理，如此才能確保有效的口岸管理。

不過，基本法當中有三個規定值得留意。

第一，全國性法律除列於附件三外，不在香港特別行政區實施；　　

第二，香港特別行政區法院除繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審判所作的限制外，對香港特別行政區所有的案件均有審判權；

第三，中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構，須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准；中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律。

香港在實行「一地兩檢」和基本法三個規定之間是否存在矛盾，需由權威機構釋疑解惑，作出定斷。所以特區政府採用「三步走」策略，首先與內地達成「一地兩檢」的合作安排，然後提請全國人大常委會作出決定、批准及確認合作安排，最後才在香港透過本地立法落實合作安排。在這三步程序當中，全國人大常委會的決定是權威的。它確認了合作安排符合憲法和基本法，為「一地兩檢」提供了穩妥的法律基礎。據人大常委會說明該決定的法律理據中，主要有三個重點。

第一，香港與內地達成合作安排，是香港特別行政區依法行使高度自治權的具體體現；

第二，在西九龍站設立內地口岸區，不改變香港特別行政區行政區域範圍，不影響香港特別行政區依法享有的高度自治權，不減損香港特別行政區居民依法享有的權利和自由；

第三，內地派駐西九龍站內地口岸區的機構依照內地法律履行職責，其範圍嚴格限制在內地口岸之內，不同於基本法第18條的將全國性法律在整個香港特別行政區實施的情況。

特區政府在本地立法過程中進一步向社會解釋，根據基本法規定，香港法院對香港特區所有案件均有審判權，前提是繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制。這些限制包括透過法例施加的限制，因此「一地兩檢」的本地立法對法院審判權作出限制並無問題。

此外，在西九龍站設立內地口岸區和實施「一地兩檢」的安排是徵得香港特別行政區同意及中央人民政府批准的情況下落實的。只有通過香港本地立法，「一地兩檢」才可以順利和依法實施，內地人員才可以在內地口岸區執行職務，如此便解釋了為何通過「三步走」落實「一地兩檢」不違反上面提到基本法的三個規定。

廣深港高鐵香港段工作人員的制服設計以海軍藍色為主調，配上白色襯衣，並以高鐵「動感號」的標誌顏色橙色作點綴

「一地兩檢」在實際運作中面對的法律問題

「一地兩檢」雖然通過了本地立法，但在實際運作中仍需面對一些法律問題，其中主要有兩點值得留意。

第一，兩地法律管轄的具體劃分。高鐵香港段運營中的列車車廂雖劃為內地口岸區範圍，但行車隧道仍然是香港的法律管轄範圍。同時，在內地口岸區的範圍內，鐵路運營、建築和設施管理維修、非官方人員之間的民事法律關係和合約問題也由香港法律管轄，把這些問題交由香港方面管理確實更方便有效，也讓內地口岸的工作人員能夠集中處理出入境、海關和檢驗檢疫方面的事務。

第二，法律過渡問題。假若一份保險合約承保在香港發生的意外，那麼它的承保範圍會否覆蓋內地口岸區？為此，筆者認為可以作出規定，如保險合約在內地口岸區設立以前簽訂，則繼續承保在內地口岸區發生的意外；相反，如果是在內地口岸區設立之後簽訂，那麼它就不包括內地口岸區發生的意外，除非保險合約中另外註明。

總結「一地兩檢」由設想到落實的經驗，在加強兩地聯繫合作、推展具體政策和項目時，可能會碰到在「一國兩制」和基本法中的制度和法律問題。雖然部分政策項目出發點是有利於香港，但不能因此而無視制度與法律等問題的存在。社會大眾必須冷靜和謹慎地分析，才能把相關的政策項目做好。

支持香港的發展是國家的政策方針，深獲香港社會廣泛支持。圖為中環拍攝的彩虹全景

「一國兩制」是偉大創舉和智慧結晶，這個制度不僅幫助香港在1997年順利回歸，並且在回歸後的21年裡，讓香港的社會經濟、民生等方面都迸發出無限生機和活力。而「一國兩制」這套制度更是傳到海外，為他國所借鑒。就英國脫歐一事，英國政府需要解決與愛爾蘭之間的邊界問題。愛爾蘭外長科文尼便提出借鑒香港的經驗，讓北愛爾蘭在英國內實行「一國兩制」。由此可見，「一國兩制」的制度性價值是舉世公認的。它有無比的靈活性和適應性，能夠與時並進，解決不同時空中出現的實際問題。只要香港牢記習主席的提醒，始終準確把握「一國」和「兩制」的關係，始終依照憲法和基本法辦事，「一國兩制」的實踐一定會取得更輝煌的成績。

作者係全國人大常委會委員、民建聯會務顧問

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