粵港澳大灣區金融協同發展問題研究
金融制度是灣區發展的重要基礎性制度。大灣區內金融協調機制、資金流動機制、金融監管機制的協作與協調，決定了區內金融資源能否有效配置和高效運轉。本文將從大灣區金融協同發展情況探討目前面臨的問題，並提出幾點政策建議，以供參考。
香港擁有全球最大的離岸人民幣資金池，並佔有全球約7成的離岸人民幣支付交易量。圖為香港街頭的外幣找換店
一、大灣區金融發展需要制度規劃先行
構建創新性金融制度體系及相應的區域合作推動實施機制，對促進粵港澳大灣區發展成為國際級灣區、深化內地和港澳交流合作、港澳參與國家發展戰略、提升競爭力、保持長期繁榮穩定，以及提升大灣區在國家經濟發展和全方位開放中的引領作用意義重大。
（一）優化灣區資源配置需對現行金融制度體系重新審視。粵港澳大灣區金融協調與協作互動機制體現著國土空間發展規劃的邏輯演變與遞進。中國經濟發展需要以要素集聚和升級倒逼空間規劃重構。紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區通過其開放的經濟結構、高效的資源配置能力、強大的集聚外溢功能、發達的國際交往網絡，在經濟、金融、人口、科技、產業等領域都體現出了全球資源集聚與集中的超級競爭優勢。
進一步加強粵港澳金融合作，強化區域金融分工與協作，以集群形式提升區域金融業的整體競爭力，對於產融新生態發展和大灣區城市崛起，具有十分重要的戰略意義。加強灣區金融改革的整體規劃，可更好發揮各地金融資源稟賦和比較優勢，形成優勢互補、相互合作、聯動發展的格局。隨著內地與港澳不斷深化合作，大灣區金融圈更趨成熟，在為珠三角及至泛珠三角區域、大中華區域合作充當「潤滑劑」的同時，亦為大灣區內金融機構創造更大發展空間。
（二）灣區金融制度創新需先行先試走在前面。構建具有競爭力的國際灣區，必須優先建立起高效運轉、有效適配的金融服務體系，通過金融配置資源的引領和引導功能進一步優化要素配置資源作用。在加強大灣區金融服務與實體經濟科技創新的協同發展同時，重點考慮各地經濟發展水準不同的現狀，加強金融合作，立足比較優勢和差異化的資源稟賦，圍繞空間和產業布局，優化金融布局，實現灣區現代金融的良性互動和協調發展。
在粵港澳大灣區中，廣東具備比較完備的產業體系和扎實的製造業基礎；而香港資本市場成熟，金融服務優勢明顯。在內地與香港金融市場的互聯互通機制下，大灣區內易於形成「金融+創新」的集成優勢，為區內企業的創新鏈條提供豐富的融資及更為廣闊的成長平台。內地和香港資本市場的互聯互通讓企業不會受到某一個市場的局限，可以擁有更深、更廣的發展空間。近年來先後推出的滬港通、深港通、債券通及基金互認安排等舉措，既促進了內地資本市場對外開放，也讓香港和國際投資者獲得更多管道投資內地產品。未來內地和香港在金融互通合作方面還應進一步深化，從而在優勢結盟的進程中進一步帶動大灣區多領域的創新發展。
基於此，粵港澳大灣區發展的合作目標明確提出，要強化廣東作為全國改革開放先行區、經濟發展重要引擎的作用，構建科技、產業創新中心和先進製造業、現代服務業基地；鞏固和提升香港國際金融、航運、貿易三大中心地位，強化全球離岸人民幣業務樞紐地位和國際資產管理中心功能，推動專業服務和創新及科技事業發展，建設亞太區國際法律及解決爭議服務中心；推進澳門建設世界旅遊休閒中心，打造中國與葡語國家商貿合作服務平台，建設以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，促進澳門經濟適度多元可持續發展。
（三）灣區金融制度創新應強調協同機制創新。十九大報告明確提出，要支持香港、澳門融入國家發展大局，以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作為重點，全面推進內地與香港、澳門互利合作，這意味著粵港澳大灣區城市群迎來了新的使命和新的戰略機遇。在粵港澳大灣區內，內地與港澳地區特色明顯，香港擁有金融服務的傳統優勢，深圳與廣州擁有科技創新的集聚優勢，珠三角其他幾個地級市擁有完整產業體系的配套優勢，需要凝聚共識實現體制機制的創新，整合三地的資源優勢，觸發兩種制度互補的「化學反應」，從而把粵港澳大灣區建設成為世界第四大灣區。當前，粵港澳金融合作機制創新成為大灣區建設的重要內涵，特別是金融新業態發展，對促進三地經濟一體化發揮著關鍵作用。如何更好地學習港澳經驗，使廣東的金融體系在運行機制、管理理念、管理水準等方面能夠不斷創新和完善，這也是粵港澳大灣區建設的應有之義。目前粵港澳三地之間有效的協調機制尚未成熟建立，粵港澳大灣區內的基礎設施建設尚未能實現體系化，市場資源各經濟要素的相向自由流動還有相當程度的體制障礙，在一定程度上影響了灣區資源整合的效率、品質及灣區經濟合作的進程。
鼓勵在灣區內使用互聯網、大數據等數字金融技術，拓展跨境電子支付服務，促進區域商品自由流動。圖為引入微信支付的香港的士
二、當前粵港澳大灣區金融協同發展面臨的主要問題
粵港澳大灣區在「一個國家、兩種制度、三個獨立關稅區」的特定經濟環境下，要實現生產要素尤其是金融要素的自由流動，亟需更深層面的制度創新以及與之相配套的執行。
（一）灣區金融協同合作頂層機制設計問題。相比世界其他灣區，粵港澳大灣區具有獨一無二的「一個國家、兩種制度、三個法律體系」的特點。如何破除體制障礙，推進三地開展更深層次的交流合作、實施更高層面的協調發展、形成更大的發展合力，是事關粵港澳大灣區長遠發展的關鍵。在金融區域協調機制上，目前粵港、粵澳已構築了「行政協議+聯席會議+專責小組」的協作治理機制，在區域金融協作治理中發揮了重大作用，也取得了良好成效。但受「一國兩制」的影響，粵港澳三地合作的制度條件仍然停留在以行政協議為主的政策導向型機制層面，缺乏立法先行的法治推進型合作機制，制約著粵港澳大灣區的融合發展。從合作協議、聯席會議及日常協調事務看，合作層次雖由粵港、粵澳延伸至深港、穗港、珠港、珠澳、穗澳和中澳等城市層面，但合作指向仍以粵港、粵澳雙方為主，在粵港澳三方合作、協調方面較薄弱。
在法律層面上，粵港澳大灣區金融法律法規銜接是三地金融合作的根本性保障。規則是金融市場的基礎，構建與國際市場通行一致的規則體系，既是國家金融業發展的大方向，更是國家金融市場融入國際競爭的關鍵一環。因此，粵港澳大灣區建設特別要注重探索金融風險防範的國際協調與合作機制。香港作為國際重要金融中心之一，其金融監管法制尤為健全和完善。相比較而言，內地市場金融法律起步較晚，法律法規之間缺乏銜接性，尚未建立起與國際金融監管法律法規接軌的法律體系。因此，應不斷完善內地的金融監管法律法規體系，儘快使內地金融監管標準與國際金融監管法律法規體系接軌。
（二）三種貨幣的自由流通問題。金融合作是粵港澳大灣區建設的重要內容和關鍵環節，未來粵港澳大灣區如何實現金融基礎設施的互聯互通、資金的融通、貿易的暢通，如何更有效地建立健全金融監管協調機制、防範系統性金融風險，值得深入探討。進一步提升粵港澳大灣區跨境資金流動的便利程度，提高服務大灣區實體經濟發展的能力和效率，不僅僅是建設大灣區的重要金融變革，其本身也是大灣區金融發展的核心內容，對粵港澳大灣區在推進「一帶一路」倡議、構建對外開放新格局、推動人民幣國際化以及重塑世界經濟格局中的地位和作用均有重要意義。香港擁有全球最大的離岸人民幣資金池，並佔有全球約7成的離岸人民幣支付交易量。
雖然在CEPA及自貿區政策等框架下，多項先行先試的貿易自由化政策、資本項目開放措施率先在廣東省或深圳市推出，為粵港金融合作奠下了良好的基礎。但是大灣區目前有3種流通貨幣，人民幣、港幣和澳門幣服從不同金融體系，3種貨幣自由流通還存在較大摩擦交易成本。數據顯示，粵港澳是國家跨境資金流動最為活躍、金融創新最具活力的區域。2017年，粵港澳大灣區內跨境資金流動量約為4.6萬億元人民幣。隨著近些年來三地銀行跨境貨幣結算體系逐步建立，銀行卡的跨境支付給大灣區人民帶來一定的便利，但3種貨幣現金的支付和流通仍然受到不同銀行體制的制約。大灣區應當要建立貨幣流通機制，保證3種貨幣能夠自由流通，這也可以為未來人民幣國際化的實現提供經驗。
（三）內外資本自由進出問題。資本自由進出，是大灣區建成全球最有影響力金融中心的基本條件。經過40年改革開放，尤其是隨著CEPA的簽訂，大灣區內港澳資本與珠三角9座城市之間的金融聯繫日益緊密，金融合作不斷深化。目前大灣區內港澳與珠三角之間的外匯經常性項目已經放開，香港與珠三角貿易中以人民幣結算也較為普遍，部分港資企業在符合國家有關資格並經過批准後可以進入內地證券市場，「深港通」為部分港資企業進入內地證券市場打開了新的通道。
從2012-2016年內地與香港之間的直接投資流量對比中發現，內地對香港的直接投資流量呈不斷上升趨勢，香港對內地的直接投資流量呈先上升後下降趨勢，兩者之間出現了一個明顯的「剪刀差」，造成這種現象的主要原因是香港金融機構在進入內地時面臨著門檻限制和成本限制。國家有關部門出於對外匯平衡、穩定匯率、防止資本外流以及防範金融風險等方面的考慮，仍然實行嚴格的外匯管制，制定外資進入內地的各種准入條件和門檻。嚴格管制政策難以滿足「9+2」之間實際資金流動的需要，香港金融中心具備的獨特優勢不能更好促進珠三角的發展和繁榮，也在一定程度上助長了大灣區內地下錢莊的滋生和發展。要真正實現大灣區內金融業整合，必須要放寛大灣區內的管制要求，在區內逐步實現對香港資本、澳門資本放開，同時放開灣區內地資本進入香港、澳門的限制要求。未來如何實現大灣區內對港澳資本全面放開以及如何放開灣區內地資金進入港澳地區的各種限制，真正實現大灣區內金融活動、金融市場國際化、一體化，使粵港澳大灣區成為中國率先進入國際化、與世界經濟接軌的一個金融改革試驗特區，成為亟待深入探討解決的關鍵問題。
（四）香港「超級聯繫人」問題。作為「一帶一路」沿線國家與內地之間的「超級聯繫人」，中西合璧的香港是全球最自由的經濟體、擁有完善有效的司法體制和金融監管制度，具備區位、司法、貿易規則、專業化和從業素質等多重優勢。香港也一直是亞洲最重要的國際金融中心，逐步構建了完善的金融體系，專業的金融分工，透明、標準化的金融產品，完備的金融基礎設施，形成了強大的金融資訊聚集和金融研發能力、金融人才培養體系。同時，香港是規模最大的人民幣離岸中心，儘管近年來隨著離岸人民幣中心的多元化發展，香港跨境人民幣業務佔比呈現小幅下降趨勢，但未來10年內仍將佔主導地位。
香港是自由外向型經濟，經濟增長高度依賴貿易、金融、航運、旅遊、地產和專業服務，全球因素對香港經濟金融的影響遠大於香港內部因素。同時，國際金融格局也在動態演進，全球金融中心之間的競爭日趨激烈。香港既要面臨隨著資本賬戶開放內地自貿區和金融中心的競爭，又要應對新加坡、倫敦等離岸人民幣市場快速發展的挑戰。而粵港澳灣區城市群的建設，有助於加快香港與內地經濟深度融合，以珠三角地區密集的產業鏈和科技創新為依託，發掘更廣闊的內地市場需求，通過深化與內地市場的互聯互通探索香港經濟發展的新空間。
隨著CEPA的簽訂，大灣區內港澳資本與珠三角9城市之間的金融聯繫日益緊密。圖為根據CEPA補充協議首批設立的兩地合資多牌照證券公司之一匯豐前海證券
三、進一步完善和深化大灣區金融協調協作方面的政策建議
粵港澳大灣區將是世界上活力最強的區域之一，可以在中國與世界金融市場規則對接、制度創新的過程中發揮獨特而重要的作用，統籌謀劃好灣區內金融協調與協作意義重大。
（一）以人民幣國際化為突破口，深挖大灣區「9+2」金融合作潛力。建立穩定的人民幣、港幣、澳門幣匯率合作機制。粵港澳大灣區的經濟基礎相對成熟，香港和澳門的金融制度相對於內地來說，具有「制度勢能」。對此，穩定的三方貨幣匯率機制是大灣區經貿往來與投資合作的基礎。具體而言，可以進行如下機制設計：確立人民幣、港幣與澳門幣三方彼此固定的匯率制度，然後根據國際貨幣市場供求關係，對三方之外的貨幣實行跟隨市場的浮動制度，從而至少保證在粵港澳大灣區內部保持境外投資的匯率風險降低，聯合對外浮動又不至於使得大灣區貨幣體系過度偏離國際市場。
以港澳為核心區域繼續推進跨境貿易人民幣結算，力爭使人民幣成為廣東和港澳地區之間跨境交易的主要結算貨幣。擴大人民幣在粵港澳經貿往來計價中的運用，強化人民幣作為國際價值尺度的職能和錨效應。推動廣東與港澳經貿活動的行政審核、數據統計、信息公布以人民幣標價；引導駐港澳窗口企業的廣東母公司與港澳子公司之間的交易使用人民幣計價。推動跨境人民幣融資業務的發展，強化人民幣在岸與離岸市場的互動聯繫。進一步擴大廣東和港澳地區金融機構聯合開展跨境人民幣銀團貸款業務範圍，籌集資金用於支持廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴等重大平台建設；推動在廣東設立可持續運作的人民幣海外投資基金，為大灣區企業海外投資、併購提供投融資服務。
（二）以深化CEPA為統領，完善粵港澳金融合作雙向互通機制。廣東要用足用好CEPA現有政策，儘快制定、落實合作方案和配套措施，履行CEPA有關金融服務市場開放的承諾，在增加金融機構「引進來」的類型上謀求新突破，為深化粵港澳合作提供源源不斷的後續動力。同時要完善CEPA，引導和推動廣東金融機構以港澳地區為橋樑實施「走出去」戰略；引導廣東金融機構赴港澳開設分支機構、拓展境外業務，增強國際競爭力；鼓勵廣東金融機構和港澳華資、海外僑資合資組建銀行，增強廣東金融機構拓展海外市場的能力。在粵港澳大灣區試點放寬金融機構准入條件，推動港澳與內地金融機構相互進駐，推動三地基金公司、期貨公司、證券公司等建立分支機構，推動上市公司相互掛牌。在廣東自貿區推動粵港澳人民幣資本市場、信貸市場對接，支持三地機構在自貿區共同設立人民幣海外投貸基金；推進貨幣兌換服務便利化和跨境支付服務一體化。依託行政首長聯席會議，進一步擴大CEPA中關於促進財富管理三地融合發展的具體措施，揚長補短，鼓勵財富管理主體產業發展，同時給予一定的政策扶持和優惠。同時借助行業協會、高端智庫等力量，增強三地行業交流。
「滬港通」、「深港通」為部分港資企業進入內地證券市場打開了新的通道。圖為香港交易所
（三）以無障礙金融市場為平台，促進粵港澳地區金融資源高效流動和優化配置。可從「金融+貿易」、「金融+科技」、「金融+製造業」等多個維度加快灣區金融市場雙向開放與金融要素深度融通，推動粵港澳金融機構合作、金融市場互聯、金融基建互通、金融人才互動，提高區域資本市場的相容性。
要完善深港通、滬港通、新股通等資本市場聯通機制，推動資本市場雙向開放，抓住當前「獨角獸」回歸的歷史機遇，香港和內地都作為回歸可選之地。大力推動廣東企業和駐港窗口企業在香港發行人民幣債券「雙幣雙股」股票、房地產信託投資基金，進一步強化香港作為廣東企業「走出去」的平台作用。進一步推動廣東與香港資本市場的雙向開放，深化QDII2試點，為廣東投資者進入港澳資本市場提供便利；允許港澳居民在一定額度內購買設在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴的金融機構發行的人民幣理財產品或信託產品，提高港澳投資者進入內地資本市場的便利性。
拓展金融結算合作，推動跨境結算系統在粵港澳地區民生服務領域的應用。推動廣東與港澳地區的金融結算合作，不但要考慮如何為經貿往來提供便利的資金清算服務，還要為民生服務項目提供高效率、低成本的結算通道。通過香港銀行發行的銀聯港元、人民幣借記卡，或在香港銀行開設的人民幣賬戶向廣東養老機構繳付養老費用，為在廣東養老的香港老人提供便利。組建海外華僑離岸金融中心。進一步強化香港「超級聯繫人」制度。鼓勵在灣區內使用互聯網、大數據等數字金融技術，拓展跨境電子支付服務，促進區域商品自由流動。注重灣區內外資源的整合和利用，建立國家層面的統籌協調機制，形成推動灣區金融發展的合力。加快推動香港、廣州、深圳等城市的海港、高鐵、城軌、地鐵等基礎設施互聯互通，支持大灣區建設成為世界級的城市群。
（四）以強化金融協調與監管合作體制機制創新為紐帶，促進大灣區金融健康發展，加快完善粵港澳大灣區合作發展的體制機制。
首先是完善跨界基礎設施協調機制與建設投資機制，促進基礎設施建設市場相互開放，完善跨境口岸管理機制。其次是完善大灣區科技創新探索，建立大灣區科技創新聯席會議協調機制，建立適應大灣區的創新人才發展制度，完善有利於激勵創新、有利於啟動創新的知識產權歸屬制度，加強知識產權戰略合作。第三是構建維護區域金融安全新機制，加強大灣區金融法律法規的銜接，密切粵港澳司法合作，建立金融消費者權益跨境保護機制，建立跨部門、跨行業、跨市場的金融業務協調和信息共享機制，加強粵港澳反洗錢、反恐怖融資和反偷稅工作機制，建立系統性風險防控體系。
加強大灣區金融監管機構的協調與配合，聯合開展投資者教育，明確糾紛處理機制及聯絡制度，提高金融消費者保護的有效性。完善大灣區跨境資金流動的監測機制，加強跨境資金流動監測，相互通報跨境資金流動的異常現象，協同防範跨境資金流動的不利影響。探索設立大灣區金融法院，協調處理三地的金融司法案件，建立金融消費者權益保護的合作機制。推動專業人員資格的跨境互認，讓金融從業人員能夠實現自由流動。
任志宏係廣東省社會科學院財政金融研究所所長、研究員
劉佳寧係廣東省社會科學院財政金融研究所副所長、研究員
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