粵港澳大灣區背景下澳門社會保障制度及其法治思考

澳門回歸之後，隨著社會經濟條件的優化，特別行政區社會保障制度與基本理念均發生了變化，既增強了社會保障能力、拓寬了社會保障對象與範圍，又實現了由「僱員基本養老保障」觀念向「全民有體面的退休生活」理念的轉變。澳門居民的社會保障權得到法律保證，具有高度自治、自成體系的特徵。在大力發展粵港澳大灣區的背景下，澳門的社會保障制度也面臨著如何與其他區域、尤其是廣東省社保體系協調合作的問題，以實現更好地維護與推進澳門居民社會保障權。

澳門是中華人民共和國的特別行政區，內地人員來澳門工作屬於在一國範圍內的人員流動，應當有機會享受到相應的社會保障。圖為澳門海關

一、引言

社會保障是現代國家經濟社會發展的積極產物，也是衡量社會公平正義的重要指標。在福利國家思想的引導下，社會保障已經成為實現社會安全和社會公平、消除社會各種風險和不公平現象的重要手段之一。在個人與政府的關係上，人們已經從實踐中深刻感受到自己的命運掌握在公共經濟與公共服務體系之中，無論是衣食住行，還是財產權等傳統上被視為個人自由權之根本的權利，現在都與政府及其行動存在著密不可分的聯繫。可謂是「從古至今從未有一個時代如同今日人民的生活，受到國家及政治秩序如此強烈的介入。」因而，國民心理上對政府產生了「請求國家給予保障，維護基本生存狀況」的心態，世界各國也紛紛制定法律滿足人們的社會保障要求。

澳門的社會保障制度也是在人們對政府職能的認識不斷更新的過程中逐漸發展起來，形成了覆蓋全體澳門居民的基本社會保障體系。回歸後澳門社會保障制度具有「高度自治、自成體系」的特點，特區政府在澳門社會保障制度的建構過程中發揮著重要作用。粵港澳大灣區背景下，澳門社會保障制度也面臨著如何與其他區域尤其是廣東省社保體系協調合作的問題，以實現更好地維護與推進澳門居民社會保障權。

二、澳門社會保障制度的主要內容與特點

「老有所養」是人類社會追求的目標之一，世界上大多數國家和地區的養老機制都經歷了由個人承擔向社會負責的發展過程，澳門也不例外。20世紀80年代，澳門開始建設供款式社會保障機制，通過第84/89/M號法令和58/93/M號法令規定澳門的社會保障制度，逐步形成了對處於疾病、失業、年老及殘廢等狀況中勞工的救濟及援助模式。回歸後，隨著社會經濟條件的優化，特區政府調整了社會保障的基本理念和價值目標，主要是按照全面保障的觀念，將社會保障關注的對象從僱員擴展到全體澳門居民，建立了雙層社會保障制度。

行政主導體制下行政長官及其領導下的政府可以在工商業發展、勞工、教育、科技、文化等方面充分行使政策主導權與決定權。圖為2017年澳門國際龍舟賽

具體而言，澳門的社會保障主要包括以下內容：

1.澳門特別行政區成立了專門的社會保障管理機構——社會保障基金，負責執行社會保障範疇的各項政策措施及管理有關資源。社會保障基金性質上屬於行政及財政自治實體，擁有較高的行政自治能力。成立於1990年3月23日的社會保障基金，最初主要是為本地僱員提供社會保障，實施第84/89/M號法令向本地勞工提供年老、失業、疾病時的經濟補助。社會保障制度實施初期，只有為他人工作的僱員可以供款，隨著社會發展，社會保障基金不斷努力擴大社保覆蓋範圍及進行各項服務改革。自1993年起，陸續增加自願供款（已停止為他人工作的人士可繼續供款）及自僱勞工供款、新增福利項目；2008年，為回應社會訴求，下調了養老金的申領年齡；2011年，社保基金的隸屬關係從經濟財政司轉入社會文化司，標誌著澳門社會保障基金進入了為全體澳門居民提供社保服務的階段。

2.社保費用來源和保障範圍。社會保障的財政收入主要來自登錄於該制度的受益人﹙僱員、僱主、任意性制度供款人士﹚的定額供款、政府總預算經常性收入的1%撥款及博彩撥款。其中，政府撥款和博彩撥款佔據社保收入的大部分，這種由公共財政包攬社會保障的情況已經引起了學者們的關注與反思。社會保障制度包括下列給付形式：養老金、殘疾金、失業津貼、疾病津貼、喪葬津貼、結婚津貼、出生津貼，以及經行政長官核准的特定援助計劃內的其他社會保障措施，如肺塵埃沉著病賠償、因工作關係引起的債權等。其中，以養老金的給付額為最多。隨著人口老齡化加劇，養老金的支付額將會大幅度提升與增加。

3.基本社會保障制度。主要依據是第4/2010號法律《社會保障制度》，該制度以社會保險原則及「隨收隨付」形式運作，透過向合資格受益人發放各種給付，為居民提供基本退休生活保障及就業期間的工作風險保障。基本社會保障制度由強制性供款制度及任意性供款制度兩個部分組成。具僱傭關係的僱員及僱主需向社會保障基金進行強制性供款，而符合法律規定的其他居民可透過登錄任意性制度進行供款。按照舊的社會保障制度（指第84/89/M號法令和第58/93/M號法令實施的社會保障制度）具有僱員身份的人（包括自僱人士）才屬於社保基金的受益人，而新社會保障制度（指第4/2010號法律）讓過去未能加入社保制度的人士能被納入受保障範圍，同時通過補扣供款的過渡性措施，使部分合資格受益人可即時領取養老金。至此，社會保障覆蓋面涵蓋至全澳市民，讓澳門特別行政區居民得到基本的養老保障。

4.特別社會保障制度。這是澳門特區近年推出的一項社保措施，依據是第31/2009號行政法規《開立及管理中央儲蓄制度個人帳戶的一般規則》。凡年滿22歲的澳門特別行政區永久性居民都會自動成為參與人，同時社會保障基金將會為每名參與人開立個人賬戶。參與人無需辦理手續，且每名符合分配資格的參與人所獲分配之金額都相同。中央儲蓄制度的目的在於使澳門特別行政區居民退休後的生活得到更好的保障，以及為建立包含僱主及僱員供款的非強制中央公積金制度構建基礎。

5.此外，澳門擁有成熟的社會慈善文化，並已經形成了較為穩定的行為模式與價值觀念，通過民間力量滿足社會基本福利需求是澳門社會保障的重要內容。例如，澳門特別行政區政府2004年的施政報告中，明確提出「以工代賑」的社會救助政策就是在社會工作局的指導下，具體由澳門婦女聯合會、澳門工會聯合總會、澳門街坊聯合總會及澳門明愛協力社等四家民間福利機構負責在社區內推行。創立於1871年的澳門鏡湖醫院慈善會、創立於1892年的同善堂、澳門天主教會主辦的仁慈堂、明愛中心等均為廣泛參與社會救助的民間社團，與政府提供的社會保障互為補充，共同建構和完善了澳門多層次、多元化的社會保障制度體系。

澳門特別行政區政府撥款和博彩撥款佔據社保收入的大部分。圖為澳門某賭場內部

澳門社會保障制度呈現出以下特點：

1.本著循序漸進的原則逐漸鋪開社會保障層次，充分回應居民對養老保障的需求。居民生活得到保障是社會和諧及發展的基礎，構建相對完善的養老保障體系更是其中的重要基石。隨著社會老齡化現象加劇，居民對全民受保的訴求日盛，2008年11月，澳門特區政府公布《社會保障和養老保障體系改革方案》，核心內容是構建雙層式社會保障制度，即透過第一層社會保障制度讓所有澳門居民都能夠獲得基本的養老保障及就業期間的工作風險保障；而退休後較寬裕生活的保障則由第二層非強制性中央公積金制度支持。

2.澳門社會保障制度具有自成體系的特點。華人社會的「老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼」的傳統慈善觀念結合現代法治制度得以長期共存，共同推動澳門特區社會保障以及慈善事業的發展。進入特別行政區時代，澳門社會的最大變化是實行「澳人治澳」、高度自治，並獲得了澳門基本法的保障。在社會保障領域，形成了澳門基本法、國際公約、澳門本地立法等不同層次的社會保障制度體系，社會保障的法律制度相對完整。澳門基本法第40條第1款規定：《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施。這就意味著，國際公約的內容應當體現在澳門本地立法之中，以實現對公民權利的具體法律保障。

3.澳門特別行政區政府對社會保障制度具有重要作用。澳門回歸後的政治體制發生了巨大變化，「行政主導」被視為澳門特別行政區的政治體制特色，強調行政長官及政府在公共事務治理過程中的首位功能與決定性效力。行政主導是指在特別行政區的政治體制中，行政長官的法律地位高，行政長官的職權廣泛而且大，在政治體制中有較大的決策權。行政主導體制下，行政長官在特別行政區的政治結構中居於主導地位，享有政治、經濟、人事和法律四個方面的重要職權。在行政立法關係上，行政長官具有更大的制約權，享有立法提案的專屬提案權、對立法會審議通過的法案有發回權，特定條件下有解散立法會的權力。行政主導體制下，社會保障的發展直接受到政府政策的影響。一方面是因為現代社會中政府扮演著「公共物品供給者」的角色，政府通過供給政策和法律，保持經營環境，扶助社會承受力較差的階層，維護社會公平。事實上，任何社會權利的實現都有賴於政府的資源掌握與分配情況。如果政府的可分配財政資源不足，即使有心提供更多的社會保障，也會陷於力所不逮的困局。因而，相較於自由權利，社會權利具有更強的「地方」特色。另一方面，行政主導體制下行政長官及其領導下的政府可以在工商業發展、勞工、教育、科技、文化等方面充分行使政策主導權與決定權，在很大程度上主導了澳門社會保障的發展方向與道路。此外，涉及公共收支的法律議案由政府提議，直接影響到社會保障的廣度與深度。需要耗費大量社會資源才能得到保障的社會福利等都有賴於政府財政支持。因此，行政主導體制下，澳門社會保障的發展首先取決於政府的政策安排。

如何發揮行政主導體制對社會權利保障的功能，成為澳門社會保障深度發展中必須面對的問題。一個可能的解決方案是推進行政民主化，在政府決策過程中擴大民主元素，通過加強行政公開與公民參與的方式，提升行政管理過程的民主成分，以適應日益多元化、多樣化發展的社會需求。澳門基本法規定，行政長官在作出重要決策時須徵詢行政會的意見，就是對澳門公共行政民主化發展的具體要求。此外，充分發揮立法會的監督功能，保障居民社會權利。行政主導體制下，對政府行為進行合理、嚴密的監督是立法會的重要職能。澳門基本法賦予立法會審核、通過政府財政預算、決定稅收、批准政府承擔債務、審議政府執行預算情況、辯論政府的施政方針和公共利益問題的權限。在這一過程中，立法會可以充分監測政府對居民社會權利的損益情況，並及時提出質詢與建議。

三、粵港澳大灣區背景下澳門社會保障的法治問題

2017年3月5日召開的十二屆全國人大五次會議上，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢。「大灣區城市群」的提出，應該說是包括港澳在內的珠三角城市融合發展的升級模式，從過去30多年「前店後廠」的經貿格局，升級成為先進制造業和現代服務業有機融合最重要的示範區；從區域經濟合作，上升到全方位對外開放的國家戰略；這為粵港澳城市群未來的發展帶來了新機遇，也賦予了新使命。

推進粵港澳大灣區建設，必須創新區域合作機制，以利益共同體為目標，以建設成為世界經濟增長重要引擎、國際科技產業創新中心、世界著名優質生活圈、全球最具活力經濟區為定位，以互助促互利、共建促共贏為理念，以提供覆蓋全區域的公共產品為重點，進一步改善區域的發展環境，實現粵港澳共同繁榮。

在公共服務供給領域，長期以來思考的重點是內地城市尤其是廣東省對港澳地區所能提供的便利與創新，在粵港澳大灣區建設背景下，以互利共贏觀念為指導，澳門在完善社會保障制度時，應當思考「一國兩制」下澳門社會保障制度與內地社會保障體系間的法治協調問題。

回歸以來，澳門的社會經濟得到很大發展。數據顯示，從1999年到2016年，澳門的本地生產總值由518.72億澳門元增加到3,582億澳門元，增長了6.9倍。人均本地生產總值從1982年的2.7萬澳門元躍升至2016年的55.4萬澳門元，其中外地僱員的貢獻不可忽視。

據統計，截至2016年底，澳門特區總體就業人口數為38.9萬人，其中外地僱員17.7萬人，約佔總體就業人數的一半。在所有外僱人員中，持有內地發出的身份證明文件的人數達到11.3萬人，超過外僱人員總數的一半以上。可見，外地僱員尤其是來自內地的僱員在澳門的經濟發展中發揮著重要的作用。與之相應的是，跨境僱員的社會保障問題也逐漸突顯出來。

這裡的跨境僱員包括兩類情況：其一是離開澳門到外地工作的澳門居民；其二是從外地來到澳門工作的人員。

對於前者，澳門社會保障制度根據具體情況規定如下：1）受聘為在澳門特別行政區登記的企業於外地分支或代理機構工作的澳門特別行政區居民享有強制性制度提供的社會保障，並不因為其身處澳門以外而有所不同；2）對於可以加入任意性制度供款的澳門特別行政區居民，則需提供證據證明其因負擔在澳門特別行政區的配偶及直係親屬主要生活費而在外地工作，方能登錄澳門社會保障基金，履行有關的權利義務。

至於後者，從外地來到澳門工作的人員中，本文關注的重點是來自內地的人員在澳門工作期間的社會保障問題。按照現行制度，澳門社會保障體系並不覆蓋這一群體，他們可能的選擇是參加內地的社會保障體系，從而獲得相應的保障。但是，由於他們在內地並無工作單位，內地的社會保障系統將他們視為無業人士，他們必須循個人參保途徑，由自己繳納全部費用。這種做法最大的缺陷在於：在澳門工作的持有內地發出的身份證明文件的人士既無法分享澳門經濟發展的成果，也無法分享內地經濟發展的成果。但是，澳門是中華人民共和國的特別行政區，內地人員來澳門工作屬於在一國範圍內的人員流動，應當有機會享受到相應的社會保障。

澳門特別行政區成立了專門的社會保障管理機構——社會保障基金，負責執行社會保障範疇的各項政策措施及管理有關資源。圖為澳門社會保障基金

此外，根據澳門《聘用外地僱員法》的規定，聘用外地僱員的僱主須為每名實際聘用的外地僱員向社會保障基金繳納聘用費，而由於外地僱員並不屬於澳門社會保障基金的保障對象，因而這筆費用無法由該外地僱員實際享用。這一現象顯然不符合更充分保障勞工基本權利的基本理念，有必要進一步完善有關制度規範及其對接。在粵港澳大灣區建設背景下，至少可以在以下幾個方面予以改善：

第一，鑒於粵港澳大灣區「共享繁榮」的理念，灣區範圍內實現人員自由流動是其中重要的建設目標，而實現這一目標的重要前提就是解除流動人員養老、醫療、教育等後顧之憂，因此，可以考慮允許在澳門工作的內地居民享有相應的社會保障福利，並能依法提取或轉移至其之後工作的地點。這將極大刺激擁有專業技能的內地居民來澳工作，為澳門提供更好的專業服務。

第二，與內地相關部門建立制度性的聯動機制，以更好地管理與規範澳門社會保障體系運行。實現有體面的退休養老保障應當說已經是粵港澳大灣區諸城市的共同理念，因此在相關制度設計、政策細節方面可以更好的互通有無，真正做到社會善治，服務民眾。

第三，在社會保障方面為澳門本地居民赴內地工作提供充分條件，放寬本地居民赴內地或香港工作在社保繳納方面的限制，促使民眾之間更加無後顧之憂的工作流動。

四、結語

「一國兩制」條件下，澳門社會根據自身的社會經濟條件不斷發展完善著社會保障制度，逐步形成了具有澳門特色的社會保障體系。從國家層面來看，值得進一步思考的問題是如何更有效的銜接澳門與內地的社會保障體系，形成覆蓋全體國民的公平合理的社會保障制度。無論如何，發揮「一國兩制」制度優勢，利用粵港澳大灣區建設契機，在社會保障領域創造出更加符合社會發展要求的的制度模式是澳門特別行政區的歷史使命與職責。

作者係澳門理工學院一國兩制研究中心客座副教授

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