香港土地供應與樓價升降關係初探

住房問題一直都是香港所面臨的民生問題，回歸以來都是歷任行政長官施政大綱的重點部分，十分嚴峻。而現任行政長官林鄭月娥最近發表的施政報告，就提出了「明日大嶼」願景作為對社會的回應。香港的住屋問題錯綜複雜，稍為梳理，內容大概有三個主要方面：其一是樓價飇升，哪怕中產階層也無力負擔；其二是公屋輪候期太長；其三是貧困人口居住環境惡劣。三個方面皆有不同的成因、需要不同的策略應對，只談劏房和向海洋要地遠遠未能覆蓋問題的全部。本文將就香港房價急升問題，分析土地供應與樓價之關係及特區政府在解決房屋問題上的可行之法。

市民的住屋困難並非源於單位不足，而是需要住屋的人住不進已有的住宅單位。圖為近期「出售居者有其屋計劃單位2018」計劃重啟申請，不少市民清晨時分早已在房屋署門口大排長龍

應儘快落實「房子是用來住的」原則

現時香港的樓價幾乎是10年前的3倍，世界幾個主要大都會也有樓價飇升的現象。研究顯示，這種現象主要源於2008年金融海嘯後，全球出現巨額游動資金，湧入香港的外地資金聯同本地「尋租」的資金，在全球低息的環境下搶購物業，製造了與居住無關的「假需求」，抬高了樓價。事實上，香港有250萬個家庭，卻有270萬個住宅單位，理應足夠有餘，若論正常的供求關係，樓價沒有飇升的理由。市民的住屋困難並非源於單位不足，而是需要住屋的人住不進已有的住宅單位。基於這個理解，如果特區政府決心解決這個問題，重點不在於找地，而應立即落實國家主席習近平所講的「房子是用來住的，不是用來炒的」原則，採取針對性措施，遏止游資炒高樓價。

長遠解決公屋輪候問題　需改變經濟結構

至於公屋輪候時間不斷延長，由以往3年多增長到近來的5年多。筆者認為當中牽涉兩方面問題：一是自2004年起，公屋建成量大減。曾蔭權任期內的特區政府，平均每年落成的公屋數量跌到回歸初期一半以下；二是近20年基層市民的工資停滯不前甚或下降，與此同時樓價卻不斷飆升。此降彼升之下，越來越多人不吃不喝30年也儲蓄不到所謂的「癲價」。年輕人買樓無望，惟有加入申請公屋大軍，因此非長者單身戶由21世紀初期佔輪候冊總戶數約10%急升至如今一半以上，數目超過10萬，直接令近10多年公屋輪候冊的總戶數由約10萬增至20多萬。所以綜合兩個因素，輪候時間自然越來越長。

有人批評年輕人加入輪候公屋隊伍沒有志氣，但是筆者認為他們此舉實在是無可奈何。特區政府必須針對問題擬訂政策，首先是找出造成工資低下的基本原因，設法提高年輕人工資水平，給他們看到未來而不用把公屋看成「救生圈」，但是這個問題牽涉到香港的經濟型態和結構，屬於國家多次提醒特區政府的「深層次矛盾」。香港多年來依靠金融和炒賣樓房支撐經濟，GDP無疑上升了，但副作用是造成了普通人無法負擔的高樓價。顯然，這條路是不能持之以恆的，必須建立新的高生產力和利益合理分配的社會，才能讓年輕人收入增加和自願離開公屋輪候隊伍。

簡而言之，公屋輪候期長不全是供應問題，長期解決需要改變經濟結構。不過這是一個充滿不確定性且漫長的過程，短期釜底抽薪的方法則是以整全的房屋政策調節樓價到市民可負擔水平，使年輕人見到以自身努力完成置業的希望。

陸地有足夠土地供應　無需斥資填海損生態

當然，儘快增加公屋落成量也是縮短輪候時間的直接對應方案，而當中則牽涉到創造建屋空間。民間在這方面做了不少研究，在已有的陸地上我們有不少板斧創造住宅單位，例如增加新發展區如洪水橋和錦田南的地積比（潛在可能6萬個單位）、改建空置政府物業、重建市區現有低地積比地段、用好「棕地」（潛在可能700公頃）、收回（部分）高爾夫球場、利用閒置或短期租約政府地、在道路或鐵路合適地點建上蓋建屋（潛在可能50公頃）、在蓮塘口岸及連接道路範圍規劃新發展區、在原本預留給迪士尼公園擴建的填海地上建屋（60公頃）等，方案數不勝數。按特區政府的數字，為了安頓將來「九百萬」人口，目前尚欠地1,200公頃。經過民間多方印證，多個方案並行，現有的陸地面積完全可以提供這個數量的土地，實在沒有必要在海中斥資建起風險重重（如氣候變化帶來海水上升）的人工島，更何況按特區政府統計處最新推算，香港總人口將於2043年達到頂峰的820萬，此後開始下降。按此邏輯推算，人口若減少近百萬，土地的缺口亦應少於1,200公頃。

至於「劏房戶」居住環境惡劣，實際上也是香港近30年來經濟運作模式的後果。外判制度流行，低下階層的勞動價值貶低，加上高樓價導致高租金，中小企業為求生存被逼壓縮工資支出，基層人士工作越來越辛苦，金錢回報卻不斷下降，以致貧者愈貧。勞動者可動用的金錢本來就不多，碰上游資推高樓價和租值，勞動階層在雙重壓迫下，無奈退到「劏房」苦捱生活。其實早在1937年，港英政府的房屋委員會已指出房屋問題源於貧窮問題，80年後的今天道理依然，行政長官曾經在扶貧高峰會談到「劏房」問題，這是符合現實和講中要害的，但是如果不談提高勞動回報和調低樓價而只談找地，則恐怕沒有接觸到問題的核心。

綜合以上討論，香港的住屋問題歸根究柢，主要是近10多年來樓價飇升造成的，而溯本追源則與外來遊資與本地的「尋租」資金進入房地產市場有關，住屋變成炒賣對象，輾轉化成扭曲的瘋癲樓價，普通市民越住越細。至於公屋輪候人數越來越多，和長期住不上公屋的窮人被逼住入呎價高昂的「劏房」，則部分與公屋興建量從2004年後的萎縮有關。

自2004年起，公屋建成量大減。曾蔭權任期內的特區政府，平均每年落成的公屋數量跌到回歸初期一半以下。圖為正在興建的新公屋

開闢土地和增加樓房供應　不能令樓價下降

當務之急是重新燃點香港人對住屋的希望，首要是讓脫離現實的瘋癲樓價冷卻下來，重回可負擔水平，即是體現「房子是用來住的、不是用來炒的」的精神，有了這個指導思想，特區政府可以做的事情很多。第一件要做的應該是限制指定對象不得買賣住屋（如非香港居民、未成年居民、居港不足某個年數的人、以持有房屋為唯一業務的公司等），其他手段還有徵收空置稅或額外印花稅、藉差餉條款達致限制屋租每年增幅等。

也許有人說，香港是自由市場，不可以隨意干預，不過他們應該認識到，市場的功能是讓人民以負擔得起的價錢買到他們生活必需的物品，如果達不到這個目的，這個市場是失效的。而以民為本的政府就有責任干預，使市場發揮應有功能。事實上，自由市場國家如澳洲、新西蘭、新加坡、瑞士、英國等，為了保護國民的住屋權利，都陸續採取了針對性的措施，包括限購、額外稅項等，而內地過去一年也做了大量工作。

2018年8月中，新西蘭政府宣布禁止外國人買樓。有關官員指出：「措施對樓價的影響有多大很難說，不過一定有，我們今天採取的行動重建新西蘭人『居者有其屋』的偉大夢想」，這是新西蘭政府對過去10年樓價升高60%的回應。值得留意的是，新西蘭的土地多得很，但是樓價依然飇升，顯然無限的土地供應也不能拉低樓價，因此政府認定控制樓價必須從限制與民生無關的外來炒賣着手。

至於內地，今年6月底，住房和城鄉建設部（下稱「住建部」）聯同7個部委整頓房地產市場、打擊炒樓活動，更指名巡查30個城市。為了實踐「房子是用來住的、不是用來炒的」的精神，住建部要求各地因城施策，「建立多主體供應、多管道保障、租購並舉的住房制度，堅持分類調控」。而各地亦陸續出台不同的調控措施，從較早時的「五限」：限購、限貸、限價、限售、限商，至近來增加的「新四限」：限離婚購房、限新落戶人員購房、限公司購買住房、限未成年購買。總之為了解決人民的住屋問題，地方政府用盡辦法。內地的土地面積比新西蘭更多，樓房更是「多到沒人住」，但是樓價依然飇升，因此開闢土地和增加樓房供應不能令樓價下降的道理，在內地體現得十分明顯。

特區政府可借鏡「五限」和「新四限」

參考新西蘭和內地近幾個月在保障國民住屋方面的舉措，可以看到一條道理：單一講增加土地供應肯定是過度簡化住屋問題。樓價飇升是全球各大城市的共同問題，香港並非特例。新西蘭和中國中央政府採取的措施處理包括：熱錢橫流、囤貨惜售、哄抬炒作等，各地政府做的是針對情況、多管齊下、因地制宜、產生調控作用。兩地政府的積極舉措給予香港一個提示，即回應人民住屋要求的政府定位起着決定性的指導作用，以政策和行動貫徹這個定位則發揮實質作用。

目前香港社會受自身幾十年來盛行的「土地決定一切」思維控制，因此面對房屋問題，沒有把焦點對準以上討論的三個方面，反而過度聚焦在為建屋找尋土地的議題上，甚至想到在大海之中造地。特區政府必須深思和回應時代新思維，「房子是用來住的，不是用來炒的」，與香港社會一起放下「住屋是投資、投機、增值的工具」的思維，重新建立政府為人民安居樂業的宏觀定位，把氣力集中到相應政策和執行措施，把樓房市場推回市民可負擔的正軌。其中可以做的事情很多，「五限」和「新四限」是借鏡的好起點。

只要特區政府下定決心為香港人的安居樂業努力，願意從根本處着力，可行方法數不勝數，實不必填海造地，而房屋問題的解決也指日可待。

作者係香港中文大學地理與資源管理學系客座教授

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