最高檢檢察長張軍：重塑檢察機關整體職能是新時代大勢所趨
最高人民檢察院是中國最高檢察機關，具有刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察四大職能。在剛剛過去的2018年，最高人民檢察院按照中央全面深化改革的整體部署，提出“轉隸就是轉機”，對內設機構做出了系統性、整體性、重構性改革。對此，最高人民檢察院檢察長張軍向記者表示，“倉廩實、知禮節，衣食足、知榮辱”，要在新時代重塑檢察機關整體職能，促進提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。
文| 本刊記者 魏東升 馮琳
最高人民檢察院檢察長張軍
為人民群眾提供更好更優更實在的
法治產品檢察產品
據悉，檢察機關現有內設機構基本上是在2000年機構改革方案的基礎上，根據職能變化和實際需要設置的，對於保障檢察機關履行法律監督職責、服務不同時期黨和國家工作大局發揮了十分重要的作用。
中共十九大以來，以習近平為核心的黨中央對新時代中國特色社會主義發展作出了一系列新的重大戰略部署，檢察機關也相應面臨著新形勢、新任務、新要求。在張軍看來，推動檢察機關內設機構改革是形勢使然、大勢所趨。
“黨的十九大明確作出了一個重大判斷，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉化是由過去的‘有沒有’變成現在的‘好不好’，要求我們思考怎樣能讓人民群眾更充分、更平衡地得到物質文化更高層次的需求。”張軍說，“正因為我們過去重視解決人民群眾的生活問題，解決了最基本的人權問題，解決得好，於是生發出進一步的民主、法治、公平、正義等方面新的需求，這是更高層次、水平的需求。”
張軍指出，在新時代怎樣完成習近平總書記在十九大報告中提出的任務，從供給側滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高水平需求，是司法機關和人民檢察院要解決的問題和要做的文章。
1月15日至16日，中央政法工作會議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席會議並發表重要講話（圖：新華社）
“社會發展，人民群眾出了卷子，我們來回答。”張軍稱，如何為人民群眾提供更好、更優、更實在的法治產品、檢察產品，是檢察機關必須回答的時代課題。深化司法改革和檢察機關內設機構改革，正是對這個問題的回答。
另一方面，反貪等部門轉隸後檢察職能面臨重大調整，這也是內設機構改革的背景之一。張軍指出，由於過去機構、編制、力量偏重反貪等部門，因此導致了“三個不平衡”——刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發展不平衡，刑事檢察中公訴部門的工作與偵查監督部門、刑事執行檢察部門的工作發展不平衡，最高檢、省級檢察院的領導指導能力與市、縣檢察院辦案工作的實際需求不相適應，也是一種不平衡。因此，如何謀發展、重自強，也是檢察機關亟需破解的難題。
此外，司法責任制改革對檢察專業化建設提出更高要求。目前，檢察機關將批捕、起訴職能分開由不同部門分段辦理，既影響辦案質量效率，也導致同一檢察院檢察官專業素質和水平差距較大。提升檢察官整體專業素質、全面落實司法責任制，是檢察機關迫切需要解決的問題。檢察機構亟需規範統一。地方各級檢察機關內設機構職能、數量、名稱等“五花八門”，設置不合理，人民群眾“看不懂”，已經成為影響和制約檢察工作創新發展的瓶頸。
張軍表示，正是在此背景下，最高人民檢察院經過深入調研、反復論證，提出“轉隸就是轉機”，最高檢帶頭改起，“以上率下”，四級檢察院統籌推進內設機構改革。
一場對檢察機關內設機構的
重塑性改革
按照中央有關要求，2018年底前要完成內設機構改革。張軍表示，最高人民檢察院黨組對此高度重視，組織專班負責內設機構改革工作，開展專題理論研究論證，深入地方檢察院調研、廣泛聽取地方檢察院、相關政法單位、專家學者等各方面意見，全面梳理總結地方改革試點經驗，並就有關重大問題向中央有關部門匯報溝通，起草了最高檢機關內設機構改革方案。最高檢黨組多次對改革方案進行研究，並報中央有關部門審改，進一步修改完善。2018年12月4日，中央正式印發《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規定》（以下簡稱“三定”規定）。
2018年5月30日，最高人民檢察院舉行主題為“關愛祖國未來，擦亮未檢品牌”的第24次檢察開放日活動，檢察長張軍和學生們一起交流
在“三定”規定正式印發後，最高檢黨組立即著手機關內設機構改革實施工作。張軍指出，本次改革的重點在於重新調整組建了10個檢察業務機構，將原偵查監督廳、公訴廳、公訴二廳、刑事執行檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳、未成年人檢察工作辦公室、司法體制改革領導小組辦公室、監察局、巡視工作領導小組辦公室等部門整合、優化，按數序統一命名，重新組建為第一至第十檢察廳。
張軍進一步介紹到，具體來看，最高檢內設機構改革主要包括五方面內容。
第一，按照案件類型重新組建專業化刑事辦案機構。按照中央確定的“一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責”的精神，實行捕訴一體辦案機制——由同一刑事辦案機構專門負責辦理一類或幾類刑事案件，由同一檢察官辦案組或檢察官全過程負責同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴，偵查監督、審判監督以及相關案件的補充偵查工作，辦理最高檢管轄的相關刑事申訴案件。同時組建四個刑事辦案機構，其內在邏輯清晰，按照普通犯罪、重大犯罪、職務犯罪、新型犯罪來劃分。
第二，適應人民群眾司法需求，設立分別負責民事檢察、行政檢察工作的第六檢察廳和第七檢察廳。同時，針對生態環境和資源保護、食品藥品安全、損害英烈名譽等人民群眾反映強烈的問題，為履行好民事訴訟法、行政訴訟法、英雄烈士保護法等賦予的職責，專設負責公益訴訟檢察的第八檢察廳。
第三，調整刑事執行檢察廳的職能。最高檢內設機構“三定”規定，將司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等14個罪名案件的偵查職責劃入第五檢察廳。14個罪名的偵查權行使要上提一級，由設區的市級檢察院立案偵查。上提一級是基於我國國情和此類案件的實際決定的，也有利於排除阻力，更有效地履行好職責。
第四，設立專門負責未成年人檢察的部門。為加大未成年人司法保護力度，2015年底最高檢成立了未成年人檢察工作辦公室，作為臨時機構履行相關職責。近年來，未成年人檢察工作明顯加強，為未成年人健康成長、免受不法侵害作出了實實在在的成績，得到人大代表、政協委員和社會各界的高度評價。為鞏固和發展未成年人檢察工作成果、加強未成年人司法保護，這次機構改革中最高檢積極爭取，在中央編辦支持下，精簡整合其他綜合機構，設立第九檢察廳，專門負責未成年人檢察工作。
第五，根據優化效能原則調整撤併業務機構。鑒於原控告檢察廳、申訴檢察廳兩個部門的性質職能相近，服務對象和工作領域基本相同，職責、工作重合度高，此次改革將控告檢察廳、申訴檢察廳合併設立為第十檢察廳。同時，將原司法體制改革領導小組辦公室整合到法律政策研究室，由研究室負責司法改革協調工作。
張軍介紹稱，此次改革具有鮮明的時代特征。一是滿足人民群眾的需要；二是突出專業導向，檢察機關是專門機關，要有專業思維；三是實行捕訴一體，優質、高效完成檢察刑事職能；四是堅持統一規範，“以上率下”，統一業務機構名稱職能。
“檢察機關內設機構調整是一次重塑，它是系統性、整體性、結構性的。”張軍對此解釋道，“系統性，就是把檢察機關的刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能整體進行布局和調整，以滿足新時代人民群眾的需求。整體性，是指不僅最高檢，而且地方各級檢察機關都要統籌考慮。重構性，指把原來的捕訴分開、控申分開，以及對其他一些隨著時代發展職能作用已不那麼突出的相關部門進行重新調整、重塑。”
讓民眾在每一起司法案件中
都感受到公平正義
形象地看，這次改革堪稱最高檢機關的一次“內科大手術”。張軍表示，改革的目標是要提升檢察機關的法定職能作用，使檢察機關的專業化水平得到進一步提升和保證。此外，張軍也希望通過內設機構調整，使民眾對檢察機關的職能有最便利、最直接、最全景的了解。
“去年10月份，我到中央黨校講檢察工作，問一個搞社會科學的領導幹部，知道我們檢察機關是幹什麼的嗎？他說我知道，抓人的。”張軍所舉他親歷的這一故事，恰好反映出當前民眾對中國的檢察機關未必都十分了解。
張軍認為，不了解就沒有辦法運用好國家的檢察權，從而維護經濟社會發展和人民群眾的合法權益；民眾只有了解了、理解了，才能夠支持和監督檢察權是否按照憲法法律規定運行、是否履行了憲法法律規定的法律監督職能，公平正義在這個職權行使下才能夠得到實現。
2018年12月4日，最高人民檢察院機關舉行第26次檢察開放日活動。此次開放日的主題為”講述檢察故事，感悟憲法精神”，來自高校的師生與檢察官代表共同參加了參觀、座談交流等活動（圖：新華社）
關於檢察機關的職權與監督內容，張軍進一步介紹道：“檢察權是一個中間階段的權力，對訴訟實行法律監督是我們的職能。立案偵查在公安，最終裁判在法院，檢察機關是中間階段的權力，不具有全局性，我們希望通過重構讓檢察權能夠按照法律的規定更好地發揮作用。”
張軍指出，法律監督職能的行使是憲法規定的檢察機關的最基本職權，包括辦理刑事案件、民事案件和行政案件。張軍尤其關注民事行政案件，他介紹稱，法院終審後，若當事人不服民事行政的裁判，依法只能向法院提起申訴，法院依照法律程序審理，改判或者維持，申訴程序終結。當事人如果還不服，這時候可以向檢察機關提起申訴。
張軍坦言，民事行政檢察監督方面是檢察工作的一個短板和弱項。近年來，檢察機關受理的此類案件數量每年都有20%至30%的上升幅度，遠遠超過刑事案件的申訴，僅最高檢案件積壓就達幾百件。因此最高檢在本次內設機構改革中，明確將原來民事行政檢察廳一分為三，分別負責民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察工作。
對此，張軍表示：“人民群眾有那麼多的申訴案件，我們現在積壓的案件有幾年前的、十幾年前的，民事行政檢察廳不能夠適應需求。我們這次機構調整，就是要加強這方面的工作。讓人民群眾真正體會到習近平總書記講的，在每一起司法案件中都感受到公平正義。”
隨著機構大調整，檢察官數量能夠滿足嗎？檢察官的能力能夠跟上嗎？張軍的回答是，“人，我們自己學習培養，還從下級檢察機關遴選、從有關部門去選調。能力，在自己建設的同時，我們在2018年5月份設立了民事行政案件專家委員會，有103人，由全國律協專業委員會選擇經驗更豐富的律師來擔任，還有退休法官、專家學者、人大代表、政協委員中有法律方面專業知識的代表。我們邀請他們參加到這個專家委員會裡來，在為我們辦案提供相關諮詢意見的基礎上，幫助把握哪些案件應該向人民法院提起抗訴；哪些案件雖然有問題，但是可以通過檢察建議的方式去糾正；哪些案件沒有任何問題，應該給予維護，維護好人民法院的司法最終裁判的權威。”
“新時代，滿足人民群眾的新需求、更高水平的需求，我們做得還很不夠，我們努力的空間還很大。”張軍表示，在中共中央的堅強領導下，在人民群眾的監督下，最高檢有決心、也確實有信心，通過內設機構改革謀求法律監督權依法行使和充分發展，從而為滿足新時代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高需求，貢獻檢察官的智慧和力量。
本文發表於《紫荊》雜誌2019年2月號
責編：莫潔瑩、趙珊
編輯：史帥、李倩妍、周琦