香港有效減少跨代貧窮的問題及出路

　　香港特區政府發布的《2017年香港貧窮情況報告》（以下簡稱《報告》），分析了2009至2017年本港的貧窮概況和走勢。《報告》數字顯示，2017年政策介入前後，全港貧窮人口由137.7萬人減至101萬人，貧窮率則由20.1%減至14.7%;另一方面，特區政府在2018/2019年度的社會福利開支大幅上升至798億港元，佔政府總開支的19.8%。社會福利開支的快速、大幅上升，一方面表現出特區政府對有需要人士的承擔，但另一方面，也令人擔心這种上升速度和幅度是否具有可持續性。

樓價上升雖然會加劇貧富懸殊問題，但在某層面上又可穩定有產者對特區政府的信任。圖為俯瞰維多利亞港

貧窮率與貧窮差距

　　筆者從特區政府統計處收集了2016及2017年的數據，將從貧窮率（貧窮問題的「闊度」）和貧窮差距（povertygap，貧窮問題的「深度」）的變動作出分析。

　　貧窮的成因並非單一，我們一般觀察到的貧窮數據，實質為綜合不同因素影響下的結果，包括人口及經濟環境因素等等。本文運用統計學的分解分析（Decomposition Analysis），可撇除人口自然增長、人口老齡化和家庭小型化這些不可抗力的人口結構因素對貧窮率的自然推升效應，勾劃出「真正」貧窮情況的變化。

　　表一顯示，政策介入前，2016-2017年間表面的貧窮率變幅為 +0.23個百分點（由19.90%上升至20.13%），但其實「真正」的貧窮率變幅本應只為+0.04個百分點，上升的主要原因，只是本地人口結構的變化使貧窮率自然地推升0.19個百分點而已，也就是說，貧窮率在2017年的增加有85%是因人口結構改變而造成的。

　　另一方面，政策介入後的貧窮率變幅表面為+0.10個百分點（由14.65%上升至14.75%），較政策介入前的增幅低，可見特區政府恆常現金津貼的扶貧工作有一定成效；而且政策介入後的「真正」貧窮率變幅更是負數（-0.08個百分點），也就是說，因特區政府的現金支援，本地的貧窮率比往年有輕微改善。所以，若果討論著眼於單單貧窮人數和貧窮率表面的增加，忽略了人口結構變化，可能很大程度上誤導了大眾對貧窮情況真實走勢的了解。

　　表二顯示，政策介入前，2016-2017年間每月總貧窮差距變動為2.46億港元，因貧窮人口結構變動而自然推升量僅為當中的29%（7,230萬元），其餘的71%（1.73億元）是來自各住戶組別自身貧窮深度上的惡化，也就是說貧窮差距主要來自個別年齡及住戶人數組別的貧窮差距，而不是貧窮人數增加；政策介入後，來自各住戶組別自身貧窮深度上的惡化所佔的比率變為45%（2,400萬元），總差距變動則降至5,290萬元，這個比率較政策介入前低，意味着減貧政策可以改善貧窮人士的貧窮深度狀況。

貧窮線與房屋、長者問題

　　今次《報告》有以下幾點值得深思。

　　（一）正確解讀貧窮線。因貧窮線的設立是相對性的，若以50%的中位入息作為貧窮線的定義，統計學上總會有15%-19%的群組被列為貧窮。因此，就算特區政府給予每位勞動人士每月一萬多元，社會上市民的總體生活質素當然大有改善，但仍會有15%的人士被列為貧窮。另一方面，若果特區政府再投放200多億，將所有在貧窮線下的貧窮人口變為貧窮線之上，又是否能改善全體市民的生活質素呢? 例如，一家三口15,000港元的收入， 如果沒有公屋居住援助，是否可以過上有質素、安定的生活呢?

　　（二）房屋問題。一直以來，住屋開支和住屋情況直接影響本地市民的生活質素。對低收入人士來說，能夠有公屋居住，無疑是一項最有效的防貧措施。根據《報告》，在計算公屋援助的情況下，本港貧窮人數大減24萬。對中產人士來說，每月支付高昂的按揭也直接影響其可使用的資金、進而影響生活質素。所以，特區政府為要改善本地市民的生活質素，在住屋問題上需要做更多工作。

　　（三）長者貧窮問題。因應人口老齡化，長者人數不斷增加，但由於現時貧窮率的計算只計收入、不計資產，所以長者貧窮人口也不斷增加，這需要小心處理，不應太過惶恐。但對有需要的長者，尤其是獨居和貧窮人士，實在需要增加資助。

兒童貧窮問題

　　值得注意的是，《報告》指出，本港兒童的貧窮率上升了0.3%，較往年嚴重。而且，無論政策介入前後，貧窮兒童的人數都比往年有所上升。筆者認為，以下四類貧窮兒童需要社會加以特別關注。

　　第一類，離婚家庭的兒童。本港離婚家庭的數目在過去20年間有上升趨勢，現在每年約有5萬多宗結婚個案，同時有2萬宗離婚個案。離婚家庭的貧窮率差不多是普通家庭的兩倍之多。由於缺乏兒童託管服務，離婚家長們難以抽身出外工作，尤其是本地的工作情況、工作時長都成為離婚家長進入職場的障礙。

　　以瑞典和北歐為例，單親家庭的貧窮情況跟其國家大部份人口相約，因為他們都可以得到幼兒託管服務，可以有選擇地投身勞动市場。因此，為了有效改善離婚家庭的貧窮情況，不但需要嚴格執行支付贍養費，也需要增加兒童托管服務。

　　第二類，少數族裔兒童。很多少數族裔，包括巴基斯坦、印度和尼泊爾等，偏向以大家庭生活，子女數目也多，其婦女因各種原因大多會留守家庭，而丈夫則需要獨力出外工作。然而，少數族裔男性在本港的工種受到很多限制，入息常常並不能完全支撐全家的生活。因此，為少數族裔婦女提供就業機會刻不容緩。同時，亦應關注他們子女的教育情況。要入讀本地學校，他們需要有一定程度的調適，特別在中文科上，但如果要入讀以英語為主要語言的學校，即國際學校，他們又難以支付高昂的學費。一些國際學校和英基學校（ESF schools）是否能提供一定數量的資助學位予這些少數族裔學童，好讓他們透過學習獲得改善向上流的機會？

　　第三類，單程證兒童。過往20多年，有超過100萬個持單程證者申請定居香港，當中超過6成是學童。由於語言適應問題和內地學歷未被承認，令這些學童的家長工作機會減少。而學童由於要適應本地教育制度，經常都會「被留級」以便能追趕英文科的進度。然而，這樣卻容易忽略他們社交及精神健康的問題。對於這方面的安排，特區政府可以做出一些改善，如提供額外資源，無論是英文補底班、廣東話說話技巧班或社交班，都能幫助這些學童較容易融入同儕生活，以改善其社交及精神健康。提供及時的幫助予單程證來港定居兒童，減少其日後成長過程所面對的困難，對整體社會都大有裨益。

　　第四類，在職家庭的貧窮兒童。一些未有申請綜緩而辛勤工作的人士，都未能走出貧窮線。雖然特區政府現在提供家庭津貼，對低收入人士有一定的幫助，但若果能有效改善他們的實質工作待遇，相信是對這群默默耕耘工作人士的一個重要肯定。現在有很多有兒童的家庭，父母面對工資低、生活費昂貴的情況，需要長時間工作，對兒童忽略照顧十分普遍。

　　香港的失業率維持極低水平，申領綜援的個案數目亦按年下跌，因此，特區政府最大的挑戰應是改善低收入工作人士的待遇，例如外判工作人員的薪酬需要定期檢討，避免他們受到一些僱主剝削。同時，特區政府如能夠提供更多幼兒服務，有效釋放婦女勞動力、保障低收入人士的工資，相信一定可以疏導香港的貧窮問題。

　　其實，兒童、青少年成長的環境與其日後的發展有極大關係，特區政府實需作更大的投放，令貧窮線以下的小朋友能得到足夠資源，創造一個可以讓他們健康成長的環境。否則，香港的未來，實在令人擔憂。教育、培訓、就業，是扶貧的最佳方法，就業人口的貧窮率是4.9%，遠低於整體的14.9%，而專上學歷的工作人士貧窮率只有1.9%，由此可見，教育程度和技術提升必定會改善貧窮問題。年輕人的失業率高，很多時候是因為工作的性質未能激發他們的潛能，在這方面，特區政府可多下一點功夫，提供多元的就業機會是必要的。

結語

　　每年特區政府的財政都有大量盈餘，有條件可以為全香港市民提升生活質素，投入在年輕人身上的資源，不單單只是有效的投資（investment），更是一种社會保險（insurance），可以預防日後因民意不滿而引發騷亂。關注青年的事業發展是必要的，他們的就業或接受專業訓練的機會都亟需改善；另一方面，亦需要對年長人士增加支援，而在職貧窮問題是香港的一大悲哀。

　　要有效扶貧，需要社會各持份者的參與，給工作人士合理的工資、給年輕人多一個機會、給有需要的老年人退休生活的資助，創造一個公平、關愛、有公理的社會，才是香港的出路。

作者係香港大學社會工作及社會行政學系講座教授

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