中央管治權概念的提出及其現實意義

　　中央管治權概念的提出及強化，是基於回歸後「一國兩制」實踐的現實需要，在法理上有其正當性。本文從4個方面闡述中央管治權的現實意義：政治生態嚴峻，確保國家安全；推進「一國兩制」，凸顯主權意識；以法治思維和方式，實行有效管治；發揮制度優勢，實現新時代的經濟轉型。

　　中央對港澳特區的管治權問題，是「一國兩制」實踐中諸多矛盾的焦點，也是理解「一國兩制」諸多關係的核心，涉及到國家主權與治權的關係、中央與特別行政區的關係。關於管治權的概念，香港基本法和澳門基本法均未有表述，但基本法序言闡明：中國對香港和澳門恢復行使主權，由此表明，中國在恢復行使主權的同時，具有對香港和澳門行使治權的憲制權力。也就是說，中國基於主權而享有對港澳的治權，主權和治權密不可分，兩者是一個統一體。

　　「全面管治權」概念的官方版，始見於2014年6月10日國務院新聞辦公室發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書。該白皮書指出，憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有對香港特別行政區的全面管治權。「全面管治權」概念一經問世，便受到社會各界人士廣泛關注，由此引發的爭議也從未間斷。本文認為，中央管治權概念的提出及強化，是基於回歸後「一國兩制」實踐的現實需要，在法理上有其正當性，反映更多的是管理學上的價值。現擬從以下幾方面分析其客觀必要性及其現實意義。

長期以來，香港位居亞太城市競爭力之首，素有「最安全的城市」之稱，法治被公認為是香港社會制度的基礎，也是香港持續發展的基石。圖為警員手持自動步槍在灣仔會展中心附近巡邏

一、政治生態嚴峻 確保國家安全

　　香港回歸以來，總體而言，「一國兩制」的制度優勢得以發揮，繼續保持了其國際金融、貿易和航運中心的地位，其民主政制按「循序漸進」的原則穩步推進。但是，香港發生的變化也很大，出現了不少新的矛盾和問題，特別在港人的民主訴求上面臨挑戰。香港基本法實施21年來，縱觀諸多問題，主要集中在「行政主導」不力、23條立法擱置、國民教育受阻、對中央決定和釋法的質疑、近年來出現的「港獨」勢力等等。審視其發酵的實質，在相當程度上是對「一國兩制」和基本法的曲解，以及對中央管治的對抗。面臨這些嚴峻的挑戰，有經濟、政治及社會等深層次原因，甚至有外國勢力助推的因素，宜分別研究其對策。

　　有學者提出，民主進程是香港的目標之一，但非主要目標。香港的主要目標是要保持香港繁榮穩定、國家安全。在現代社會，國家安全是一項重要價值。近幾年來，香港民粹勢力大肆鼓動青年學生，對中央政策進行曲解和惡意攻擊，組織串聯學生、激進勢力非法佔領中環，造成香港社會動亂，損害香港國際形象。在香港後「佔中」時期，一些所謂「本土」利益代表紛紛表現，「港獨」思潮甚囂塵上。

　　雖然「港獨」一詞見諸媒體的時間並不長，但其意識形態演變和思想淵源，則有一定的社會基礎，如部分港人留戀並習慣於港英的心態，並未隨主權的回歸而有所改變。少數極端分子對「一國兩制」和基本法不滿，對社會主義中國有抵觸情緒。受「港獨」影響的港人大致可以分為兩類：第一種人，長期受殖民文化的教育及洗腦而對殖民宗主國盲目崇拜的所謂「知識精英」，一旦有空間或有機會，他們就會宣泄對中央政府、特區政府的不滿，表達對原殖民體制的迷戀，其中個別人成為「港獨」的宣傳者、支持者、參與者，甚至是「核心人員」；第二種人，部分在香港社會與經濟發展過程中受益較少甚至有所損失的市民，對特區政府的政策或施政不滿意，在既得利益受到損失或個人事業發生困頓時，這部分人將問題歸咎於特區政府和現行體制。他們認為，一切問題的根源，都可以追溯到所謂的「制度差異」。近年來，內地到香港的遊客人數大增，同時，香港居民在上學、生育、住房等方面的資源也受到一定影響，於是一些人對「非香港居民」產生厭惡。儘管這部分人不會認同或接受「港獨」極端思想，但也期待出現與北京、特區政府對抗的政治勢力，以助他們改變現狀。

　　「港獨」言行不僅公然藐視、違反憲法和基本法，同樣也違反了香港刑事罪行條例和香港社團條例等法律。香港基本法第一條明確規定了「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」。其內涵十分明確，國家領土必須保持完整，絕對不能分離，這是實現「一國兩制」方針的出發點和目的。任何企圖分裂「一國」的言行，就是破壞「一國兩制」，也就是損害了國家的主權和安全的根本利益，損害了特區穩定和發展的利益。香港基本法第二十三條明確指出，禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密等危害國家的行為。因此，維護「一國」原則具有充分的現實正當性。

　　關於言論自由和學術自由，香港基本法第二十七條規定：居民享有言論自由等；香港基本法第三十四條規定：居民享有學術研究的自由等。有人質疑，對主張「港獨」的非法化認定，是否有違基本法所保障的言論自由和學術自由？非也！言論自由在所謂民主社會中被認為是第一價值。如英美法系的代表國家美國，其憲法第一修正案規定，國會不得制定限制言論自由的法律。初看之下，似乎言論自由在美國受到絕對地、無條件的保障。然而，事實並非如此。美國最高法院認為，鼓吹暴力和破壞和平秩序的煽動性言論不受憲法保護。衡量煽動性言論的早期依據，確立於1919年美國聯邦最高法院的判例，該判例認定了「清晰和現實的危險」標準。伴隨這個標準的著名判例，即「在擁擠的劇場假裝呼喊著火以製造混亂」類似這樣可能危及社會秩序的言論，也被認為不屬於言論自由，不受憲法保護。

　　「港獨」言論明顯屬於煽動性言論，是對現行和平秩序的蓄意破壞，對其進行法律上的限制，確實存在合憲性、合法性、正當性基礎。憲法學理論一般也認為，學術自由存在界限，不得免除對憲法的忠誠。同樣，在香港地區，「學術自由」不得免除對憲法忠誠、對基本法忠誠，鼓吹「港獨」則明顯違背了對憲法和基本法的忠誠義務，更何況在非法集會上採取了非理性、非和平的衝擊政府總部的行為。那麼，「公民抗命」能否成為「佔中」集會正當性的理論依據？根據羅爾斯的理論，所謂「公民抗命」，是指公民以非暴力、故意、公開違反與自己的信念不符的法律或政策，並且自願接受因此導致的國家制裁，其目的在於通過該行為造成的社會影響，迫使政府改進有瑕疵的非基本制度或糾正不合理的裁判。「公民抗命」的適應範圍也是很有限的，只適用於接近於民主正義的社會裡，公民通過該行為促進和維護正義制度。由此，以所謂「公民抗命」之類的理論來衡量香港發生的非法集會並不合理。對於鼓吹和煽動「港獨」的行為，對於非和平方式的集會示威，對於破壞社會秩序和安全的行為，決不可姑息，必須以法律手段進行制裁。

在與沿線國家以及區域間的經濟合作過程中，僅憑借香港和澳門自身的力量難以勝任，許多方面需要國家的政策支持和政府之間的協商和合作。圖為香港葵青貨櫃碼頭

二、推進「一國兩制」凸顯主權意識

　　「一國兩制」是中國為實現國家統一大業提出的科學構想,並成為中國政府一項長期不變的基本國策，也是中國憲法的一項基本原則。解讀「一國兩制」概念，應包括兩個方面：即堅持「一國」原則，最根本的是要維護國家主權、安全和發展利益，尊重和遵守國家實行的根本制度；在這個前提下，結合香港、澳門的歷史和現實情況，允許特別行政區保持資本主義制度，包括其資本主義的意識形態和生活方式。

　　2014年國務院新聞辦發表的白皮書指出，全面準確理解和貫徹「一國兩制」方針政策，需要堅持三個「結合」，把堅持「一國」原則和尊重「兩制」差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾和提高香港自身競爭力有機結合起來。這「三個結合」構成三個堅實的支柱，完整勾畫了「一國兩制」的豐富內涵。其中維護中央權力和保障特區高度自治權，則是實踐「一國兩制」的核心。

　　反思回歸以來這21年，香港社會越來越政治化，社會爭議及社會對立情緒愈演愈烈。從2003年的「23條立法爭議」開始，到2014年非法「佔中」以及2016年的「旺角暴亂」，種種社會亂象折射出,有部分人故意曲解「一國兩制」，表現出「非黑即白、逢中必反」的對抗情緒，這不僅嚴重損害了香港的自身發展，也直接影響到中央與特區之間的關係。也有相當部分人對全面準確認識「一國兩制」存在誤區，特別是對「一國」與「兩制」的關係、中央管治權與特區自治權關係的認識片面，過分強調「兩制」的差異，片面理解「一國」是對「兩制」的限制，甚至有別有用心者，將「兩制」凌駕於「一國」之上，以「兩制」對抗「一國」。因此，重溫「一國兩制」的內涵，認清「一國兩制」下特別行政區的地位，強化中央對港澳特別行政區管治權十分必要。

　　在單一制的國家結構形式下，全面管治權是中央政府對其主權範圍內的地方政府實施全面管理。從香港特區的法律地位而言，「作為直轄於中央政府的一個特別行政區，香港從回歸之日起，重新納入國家治理體系。中央政府依照憲法和香港特別行政區基本法對香港實行管治，與之相應的特別行政區制度和體制得以確立。」從國家主權、中央管治權和特區高度自治權的關係而言，「維護中央的全面管治權，就是維護國家主權，維護香港特別行政區高度自治權的來源」。中央管治權的貫徹和落實，不僅是對港澳特別行政區管理的新實踐，更是對一國主權行為的昭示，彰顯出國家的制度優勢。國家為特別行政區提供了堅實的保障和支持，並為「兩制」的發展與合作提供了廣闊的平台，特別行政區基於中央政府的授權，則須履行國家賦予的義務並執行相應的職責。只有在「一個國家」的前提和框架下，才能維護好、發展好「兩種制度」，這也正是「一國兩制」的生命力所在。

國家為特別行政區提供了堅實的保障和支持，並為「兩制」的發展與合作提供了廣闊的平台。圖為金紫荊廣場

三、以法治思維和方式實行有效管治

　　依法治國是中共中央在新時期提出的治理國家的基本方略,是發展社會主義市場經濟的客觀需要，也是社會文明進步的必然選擇。2014年，中共中央總書記習近平在關於《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出：法律是治國之重器。法治是國家治理體系和治理能力的重要依託，全面推進依法治國，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安的根本要求。

　　法治不僅僅被理解為一種治理工具或社會秩序，更多體現和保障的是社會的公平、公正和協調發展。長期以來，香港位居亞太城市競爭力之首，素有「最安全的城市」之稱，法治被公認為是香港社會制度的基礎，也是香港持續發展的基石。因此，以法治思維和法治方式思考香港問題及處理香港問題，不僅體現依法治國的基本理念，也具有相當的社會基礎。

　　香港基本法作為一部憲法性法律，制定距今已有二十多年，其條款比較原則，主要體現為框架性的內容，對於複雜多變的香港局勢及問題的處理有一定的局限。全面管治權的提出，進一步釐清了中央對香港特別行政區管理的思路，明確了管治權的主體、行使方式和範圍、權力界限，明確了「一國」與「兩制」的關係、中央管治權與特別行政區高度自治權的關係等。在基本法的框架下，解讀中央管治權的行使原則與特別行政區高度自治權的行使原則，有助於準確理解和執行基本法，也有助於明晰處理並解決憲制性爭議問題。由此，強化中央管治權強調的是在憲法和基本法框架下行使權力，包括實體權力及其行使方式。比如，除了中央直接行使的權力，對於已經授予特區行使的高度自治權，中央不可任意的干預或壓縮特區高度自治的空間；特區行使的高度自治權也不得超越基本法的授權範圍；中央管治權更多的是通過行使監督權予以體現，即中央嚴格依照憲法和基本法對港澳特區行使監督權，包括對行政長官依法履職的監督、對特區制定的法律的備案監督、對特區法院解釋基本法的監督等等。

1998年香港發生金融危機，中央政府出手救市，為穩定香港金融經濟起了關鍵的作用。圖為1998年工人正在清拆香港啟德機場的標誌，赤鱲角國際機場亦於同年啟用

四、依託制度優勢融入國家發展大局

　　「一國兩制」的基本目標是「維護國家主權、安全、發展利益」和「保持香港長期繁榮穩定」，體現了國家安全及發展與特別行政區繁榮穩定的統一關係。「維護中央權力和保障特區高度自治權」密不可分,這是實踐「一國兩制」的核心所在。港澳基本法將這一基本目標和核心內容固化為法律條款，為特別行政區設計了一套嶄新的制度和體制。這套制度和體制彰顯了「一國兩制」下特別行政區的制度優勢：既有強大的國家支持和法治保障，又充分享有特區範圍的高度自治權。因此，充分發揮該制度的優勢和功效，在中央的管理和支持下，港澳參與和融入國家發展戰略，能夠最大限度地保障特別行政區的長期繁榮穩定。

　　考察回歸後的香港發展歷程，可以發現，國家後盾的支持和保障是至關重要的。從經濟發展來看，1998年香港發生金融危機，中央政府出手救市，為穩定香港金融經濟起了關鍵的作用。作為亞太金融中心的香港，其金融風險不僅關乎本區域的繁榮穩定，在一定程度上也影響著中國整體經濟的發展，而如何主動應對香港金融及經濟風險，中央如何規劃其政策，存在機制運作上的空間。從民主政制發展來看，從2014年的行政長官普選爭議到發生非法「佔中」，香港作為一個地方行政區域，難以應對重大的社會危機，全國人大常委會適時發布決定及釋法起了關鍵的作用。

　　全面管治權這一概念提出後，進一步明晰了中央對特別行政區管治權的合法性及正當性，使中央政府對港澳管理落到實處，包括將港澳發展納入「十三五」規劃、融入國家「一帶一路」重大發展戰略等。對於香港和澳門來講，「一帶一路」建設和粵港澳大灣區的建設，是一個新的歷史機遇，為港澳特區經濟轉型創造了極大的空間。但在與沿線國家以及區域間的經濟合作過程中，僅憑借香港和澳門自身的力量是難以勝任的，在許多方面，需要國家的政策支持和政府之間的協商和合作，比如經濟發展戰略的對接、區域合作的規劃、貿易便利化的政策溝通、沿線國家的本幣互換及結算、交通等基礎設施的推進等，還包括互惠互利及政策性融資方面，可見，國家之間的多邊貿易談判和政策協調是極為重要的。

　　從國家層面來講，將港澳納入「一帶一路」建設藍圖中，能更好地動員國際資本為沿線項目籌集資金，提升投資項目風險管理的能力；對作為獨立經濟體的港澳來講，依託「一國兩制」的制度優勢，在新時代乘勢而上，融入國家發展大局，有助於加速完成其自身經濟的轉型，培育經濟發展的新增長點。

　　在與「一帶一路」沿線國家的互聯互通中，存在諸多風險，如信任風險、政治風險、經濟風險等。所涉法律問題主要有：多邊國家法律框架的構建及適用、雙邊國家合作的法律規制、法律衝突及協調等，還有諸如合同爭議、徵地糾紛、勞工糾紛、工傷賠償、稅收爭議、國際仲裁等等。其法律服務可以涵蓋諸多領域，如關於境外企業併購項目，含收購資格審查、項目風險評估、通融資等法律事宜；知識產權是國際貿易中的核心競爭力，包括如何確定知識產權規則體系，如何明確知識產權的創造、利用和保護方面的法律問題等；關於勞工法律問題，含勞工權益保護、生產安全保護等法律問題。由於「一帶一路」沿線國家的社會環境不同，經濟發展不平衡，法律體系和法律傳統有差異，必然存在諸多法律衝突，由此，對涉外經濟法律、國際私法規則等的熟悉及運用尤為重要。而香港司法制度的有效運作、法律服務的專業化、普通法傳統的特色等，能夠在「一帶一路」建設中發揮其獨特的作用。

　　港澳還具有科技、外語、人才、教育等方面的優勢，若與內地企業和智庫聯手合作，積極參與國際合作和競爭，開拓粵港澳大灣區的建設，有助於實現互利共贏及共同繁榮。

 作者係上海大學港澳台法研究中心主任、上海東亞研究所研究員

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