強制登記強制投票對香港選舉制度的借鑒意義——兼談香港的選舉政治及選民特點

　　2016年9月立法會換屆選舉後，由於香港發生議員違誓、辱國、瀆職事件，6名反對派議員被依法剝奪議員資格，形成6個議席（港島區1名、九龍西2名、新界東2名、功能界別1名）的空缺。其中4個議席的空缺在2018年3月11日進行了補選（含九龍西區的1個空缺），九龍西區的另一席空缺在2018年11月25日進行了補選。還有一名新界東區的空缺由於當事人正在上訴，要等有司法結果後,政府才能決定何時補選。

筆者認為，事實上，香港特區有必要根據自身情況，立足長遠，對選舉制度進行一場改革。圖為九龍西選區補選候選人簡介會

單議席單票制加低投票率不體現6:4

　　2018年3月的九龍西區補選，共有鄭泳舜、姚松炎、蔡東洲3人參選，投票人數21.5萬人，投票率是44.3%，鄭得票107,479張，姚得票105,060張，最終建制派的鄭泳舜成功當選。11月九龍西區補選，陳凱欣、李卓人、馮檢基、曾麗文、伍迪希5人參選，投票人數21.6萬，投票率是44.4%，陳得票106,457張，李得票93,047張，馮得票12,409張，最終陳凱欣成功當選，其得票比李、馮兩人得票之和（105,506票）還多。

　　對一個選區有兩個缺位是分開補選，還是合併補選，背後有不少學問。由於訴訟終結的進程有快慢，政府決定對九龍西和新界東兩個選區的兩個缺位分開補選，反對派一度喜出望外，「堅信」反對派候選人一定會當選。香港特區立法會的選舉採用比例代表制，如把反對派的參選人和建制派的參選人的得票疊加，略去不是建制派，也不是反對派參選人的得票，兩大陣營選民的投票傾向就呈現6:4，歷屆皆如此。照此推論，立法會地區直選議席的缺位的補選採用單議席單票制，就可以形成兩大陣營的對決，根據換屆時的結果，也會出現6:4的政治生態，因此反對派都認為只要兩大陣營的選票歸邊，反對派的參選人就會輕易取勝。

　　然而，在2018年3月舉行的九龍西選區補選中，姚松炎就因為過度相信6:4的現象而自以為容易取勝，結果以2,000多票的劣勢敗給了鄭泳舜。11月舉行的九龍西選區補選，反對派候選人李卓人就不敢掉以輕心，一度擔心馮檢基分薄了選票，所以四處鼓吹自己是代表「民主派」出選，是被取消資格的劉小麗的B隊等等，以吸引反對派選民。顯而易見的是，馮雖分薄了李卓人的一些選票，但並未影響選舉結果，因為就算李、馮兩人選票相加，也比陳凱欣得票少。

　　不過，筆者認為，對於這種結果仍需審慎觀察與評估。在立法會換屆選舉分區直選所體現的6:4的政治生態是獨特的，未必適用於立法會分區直選的補缺選舉，也不適用於區議會的選舉，主要是因為投票率的區別，2016年9月立法會換屆選舉，九龍西區投票選民26.9萬人，投票率是58.1%；但2018年3月和11月兩次補選，投票人數分別是21.5萬和21.6萬，投票率分別是44.3%和44.4%。也就是換屆選舉和補選的投票率相差約14%，投票人數相差約5萬。區議會選舉的投票率也是如此，總投票率一般在38%-45%。在低投票率的情況下，香港的分區直選單議席單票制的選舉不體現6:4的現象，兩大陣營選票大致體現「五五之比」，有立法會的補選和區議會的選舉及其補選為證。

　　立法會換屆的分區直選與補選的投票率有高達13%-14%的差距是正常的，不僅僅九龍西區如此，其他各區差距也差不多。只要翻查有關選舉結果就可知曉，不必再作比較。但投票率有差距的原因有必要討論，主要在於以下幾方面，第一是登記選民對立法會換屆選舉比較重視，他們認為議員是選民的代表，可以監察政府的工作，特別在社會上存在重大爭議，政府工作出現問題，政治性議題較多時，就會催高投票率。像2016年9月的換屆選舉，西九龍選區的投票率就達到58.1%，一般也會在50%-60%之間。但到了補選，選民普遍認為個別議員的補缺不會影響立法會總的表現，當選後工作的時間也很短，投票率就會下降，一般在35%-45%之間，兩者相距約12%-20%。

　　第二是在投票率較高的情況下，對建制派的參選人不利，對反對派的參選人較為有利。回歸前後，香港就存在兩大陣營的對立，從在立法局分區直選單議席雙票制（1991年）和單議席單票制（1995年）選舉的結果，早就可以看到6:4的情況。回歸後，有關選舉制度改為比例代表制，當時或以為照此安排，可以出現「多黨競爭」的情況。但事與願違，按兩大陣營統計計算各得的選票，卻還是有6:4的現象。這是與香港長期以來的人口成分密切相關的，也能從一定程度說明香港政治生態的惡劣。

兩大陣營鐵票相近游離票尤重要

　　第三是在低投票率下，立法會分區直選議席的補選和區議會的分區直選，兩大陣營的選票不體現6:4，而是「五五之比」，這意味著兩大陣營都有各自的「鐵票」和游離票。鐵票基本相同，差距很小，各佔20%-22%，但游離票則反對派佔多。游離票是指在補選和區選低投票率時不投票的選民，但在立法會換屆選舉地區直選這種高投票率的選舉時卻投票的選民，這些選民有中產人士，也不排除有激進人士。「鐵票」之爭，鹿死誰手，難作判斷，取決於參選人的素質和工作，還取決於社情和民意。

　　以九龍西選區為例而言，2018年3月舉行補選時，鄭泳舜得票107,479張，姚松炎105,060張，是「五五之比」。在鄭泳舜成功當選的基礎上，建制派用了極大的努力助選，但陳凱欣的得票也只有106,457張，沒有突破。相反，反對派參選人的得票相差也不太多, 李卓人和馮檢基得票之和也達105,556張，也是「五五之比」。這說明兩大陣營的「鐵票」，是基本平分的，各佔登記選民約1/5。在這種情況下，九龍西兩個空缺分開兩次進行補缺選舉，建制派取得的勝利結果不是必然的，關鍵在於選舉工程。就像3月的補選，香港島選區和新界東選區的補選，就是反對派的候選人當選。日後如新界東還有補選，也很難判斷誰輸誰贏。

　　立法會地區直選的空缺議席補選和區議會的選舉採用單議席單票制，不會發生配票問題。但立法會換屆選舉地區的地區直選採用比例代表制，這就需要「配票」。所謂配票，就是在採用比例代表制的選舉中，要避免比較有號召力的候選人得票過多造成選票浪費，兩大陣營選舉就會各自合法地在本陣營的候選人之間適當配置選票，以求相對較弱的候選人經配票後也可以當選。在配票問題上，建制派的選舉工作比反對派高明，調動選民的力度較強，這是在選票呈6:4的情況下，建制派通常可以通過40%的選民，取得超過40%的議席的主要原因。

游離票是指在補選和區選低投票率時不投票的選民，但在立法會換屆選舉地區直選時卻投票的選民，這些選民有中產人士，也不排除有激進人士。圖為正在運動的香港市民

建制派團結一心 反對派各有算盤

　　立法會地區直選空缺議席的補選既然不存在配票問題，補選的成敗就取決於候選人之間分薄選票、參選人和對手因素、選民和環境因素、選舉工作因素等方面原因。要避免候選人之間分薄選票，兩大陣營都只能推出一個參選人，這樣可以集中選票，如果有兩名或更多的參選人，攤分了選票，就會敗選。為此，建制派人士通常能夠做到從大局出發，犧牲局部利益，令建制派往往能內部協調好候選人。反對派內則各有小算盤，難以妥協，往往通過不合法的所謂「初選」選擇參選人。無論如何，雙方的目的都是希望在單一制單票制的情況下，使選票歸邊，不攤薄選票。陳凱欣是建制派唯一候選人，反對派由於矛盾不能調和，雖然李卓人自詡代表反對派出選，但馮檢基不服，也要出戰。兩人的矛盾，對建制派的選舉是有利的。

　　候選人因素分為基本素質和其他因素兩類，其他因素包括年齡、性別、教育、口才、親和力、地區工作經驗、政治論說能力、有無明星效應等。基本素質也就是從政者的基本素質，有能力知己知彼、洞察時局、理解民情、善於總結、運用策略、引領團隊、製造輿論等。但世界上沒有理想的候選人，任何候選人總有這樣那樣的問題和缺陷，但不管怎麼樣，參選人都要比對手強，都要比對手受落，這樣才能克敵制勝。就像田忌賽馬，如何安排應對，非常必要。陳凱欣是女性，比較年輕，又是新人，就比男性年老的李卓人這一舊人受落。

　　選民和環境因素是互動的，選民既受內在價值觀的驅使，也受環境因素的影響。環境因素有大環境和小環境，補選的大環境是客觀存在的，只能順應，不能對抗。經過全國人大常委會的釋法，香港特區政府執行了參選資格審查制度，對不願意效忠、不擁護基本法的參選人取消其提名資格，「本土」激進活動有所收斂，大環境對建制派參加補選是有利的。補選的小環境具有可變性，參選人有兩種應對措施：一是順應，二是利用輿論改變或加強。參選人對基本選民、游離選民的願望和訴求，都要有深刻的感受，對可能投票給自己的選民要有聯繫的管道，對社情民意要有一定把握和了解，對選民的求變心理可以有效調動，對對手的困難和缺陷要加以利用，並採取相應的措施，否則就會陷於被動。

　　選舉工作的確是比較複雜的，政綱宣傳、形象塑造、樁腳提效等措施，都不能忽略。鑒於投票率高低與利弊的分析，建制派的補選不宜進行政治炒作，以免提升投票率，最適宜的議題就是經濟民生，陳凱欣也是這樣做的。相反，為了提高投票率，反對派參選人就要炒作政治性議題，但李、馮兩人雖同屬反對派陣營，可政治主張不完全一致，李的主張就不能迎合馮的選民的心思。九龍西選區在2016年立法會換屆時反對派得到的議席較多，選民有求變的心態。陳凱欣的形象較為清新，具有建設性，而李卓人的破壞性形象難以改變，也是影響結果的因素。所謂樁腳，就是區議員可以動員支持投票的區選選民。兩大陣營都有不同的樁腳，但建制派較多。陳凱欣得到建制派政團的大力支持，也就意味著可以得到建制派區議員的樁腳的支持。如果有關的區議員努力工作，進行樁腳的動員，就會有較大比重的選民支持。凡此種種，都是決定勝敗的因素。

　　區議會選舉的投票率約40%，立法會補選地區直選單議席單票制投票率約40%，立法會換屆選舉地區直選比例代表制的投票率卻可能高達約60%。隨著香港民主發展，投票率會提高，但投票率越高對建制派是否越不利呢？這是需要回答的。從哲學的角度看問題，「物極必反」，投票率高到一定程度就會有對建制派有利的拐點。

　　《詩經．小雅．鶴鳴》：「它山之石，可以攻玉。」世界上大多數國家採用自由登記、自由投票制，合資格選民是否登記、登記後是否在選舉中投票，都是自由的。不過也有少數國家或地區採用強制登記、強制投票制。採用這種制度的國家或地區，大部分都曾受到英國的殖民統治。由於英國殖民統治者，長期採取分而治之的策略。這些國家或地區在脫離殖民統治後，若仍採用英國留下來的體制，往往會出現「三低」，即登記率較低，投票率也較低，建制政府和建制政黨的支持率也較低，這對政府管治是不利的，對國家或地區的長遠發展也會產生不利的影響。這種情況與香港特區相似。

筆者認為，只要調動沉默的大部分選民登記和投票的熱情，就可以在較短時間內改變不利於管治的政治生態。圖為香港立法會

選舉沉默者多數支持建制

　　經過對上述部分國家或地區的調查分析，出乎意料地發現，沒有登記成為選民的沉默民眾，原來大部分都是建制派的支持者。這些人不積極介入政治的原因是想專心謀求自己的溫飽和福祉，專心拚經濟，不願意參與選舉等政治活動。其實，他們對推動經濟建設的政府和政黨卻是支持的，他們不是制衡派，更不是反對派。新加坡建國時，也在一段時間內遇到過這種情況的新加坡人民行動黨認為，只要調動沉默的大部分選民登記和投票的熱情，就可以在較短時間內改變這種不利於管治的政治生態。

　　目前香港特區選民的登記率大概只有50%，登記選民只是合資格選民的50%，有50%選民沒有登記。香港特區雖然是一個特別行政區，但如採用強制登記、強制投票制度，登記率和投票率就會大大增加。那些沉默大多數就會出來支持積極有為的政府和政團，而不是具有破壞性的政團。根據外國強制選民登記、強制投票的經驗，登記率可以達到符合選民登記資格的95%，投票率也可以達到90%，推動經濟建設的政府和政團的支持率可達至少60%或更高。

　　目前全世界大部分國家和地區採用自由登記制，但也有20多個國家和地區採用強制登記制，同時也採用強制投票制。需要指明的是，所謂「強制」，並非是對不願登記、不願投票的選民進行懲罰，而是採用遵守有鼓勵、不遵守不處罰的制度。所謂鼓勵，就是登記成為選民並投票者，可以得到選舉事務機構免費發放一張速食劵或其他獎勵。

　　兩種登記及投票制度不但形式不同，其背後的法律邏輯也不同。採用自由登記、自由投票的國家和地區認為選民登記和投票是一種權利，但採用強制登記、強制投票的國家和地區認為這都是選民的義務。其實，選民登記、選民投票既是權利，也是義務，兩者不可分割。為了社會公共利益，任何國家和地區的政府都可以採取強制制度。一旦選民登記率和投票率穩定提高，支持推動經濟建設的政府和政黨得到多數或大多數支持，實行強制制度的國家和地方可以再作改變，再實行自由登記、自由投票制度。這種經驗是香港特區可以借鑒的，這樣一來，高投票率就不再是建制派的夢魘，而成為建制派的優勢了。

　　有人懷疑這違反了《公民權利和政治權利國際公約》第25條b項，該項規定：凡屬公民均應有權利和機會「在真正、定期的制選舉中投票即被選。選舉權必須普及而平等，選舉應以無記名投票法行之，以保證選民意志之自由表現。」實行強制登記和強制投票制度，不影響選民意志之自由表現，他們仍然有權選擇他們屬意的參選人，不投他們不喜歡的參選人，這種權利是不受任何限制的。指責強制登記和強制投票制度違反有關國際公約是沒有道理的。

　　英國在批准上述公約時，對該公約第25條b項做了保留，英國歸還香港時，並沒有撤銷，就談不上有關條款的適用。目前全國人大常委會還沒有批准上述公約，也談不上有關條款的適用。如在批准時，全國人大常委會不保留，才有適用問題，這屬於全國人大常委會的解釋。筆者認為，香港特區採用強制登記和強制投票制度，不會抵觸上述自由投票的原則。

　　事實上，香港特區有必要根據自身情況，立足長遠，對選舉制度進行一場改革。同時，也務必慎重，有必要展開民調和研究，確定改革的可行性，而不是動不動就質疑其合法性。

作者係深圳大學港澳基本法研究中心教授

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