強制登記強制投票對香港選舉制度的借鑒意義——兼談香港的選舉政治及選民特點
2016年9月立法會換屆選舉後,由於香港發生議員違誓、辱國、瀆職事件,6名反對派議員被依法剝奪議員資格,形成6個議席(港島區1名、九龍西2名、新界東2名、功能界別1名)的空缺。其中4個議席的空缺在2018年3月11日進行了補選(含九龍西區的1個空缺),九龍西區的另一席空缺在2018年11月25日進行了補選。還有一名新界東區的空缺由於當事人正在上訴,要等有司法結果後,政府才能決定何時補選。
筆者認為,事實上,香港特區有必要根據自身情況,立足長遠,對選舉制度進行一場改革。圖為九龍西選區補選候選人簡介會
單議席單票制加低投票率不體現6:4
2018年3月的九龍西區補選,共有鄭泳舜、姚松炎、蔡東洲3人參選,投票人數21.5萬人,投票率是44.3%,鄭得票107,479張,姚得票105,060張,最終建制派的鄭泳舜成功當選。11月九龍西區補選,陳凱欣、李卓人、馮檢基、曾麗文、伍迪希5人參選,投票人數21.6萬,投票率是44.4%,陳得票106,457張,李得票93,047張,馮得票12,409張,最終陳凱欣成功當選,其得票比李、馮兩人得票之和(105,506票)還多。
對一個選區有兩個缺位是分開補選,還是合併補選,背後有不少學問。由於訴訟終結的進程有快慢,政府決定對九龍西和新界東兩個選區的兩個缺位分開補選,反對派一度喜出望外,「堅信」反對派候選人一定會當選。香港特區立法會的選舉採用比例代表制,如把反對派的參選人和建制派的參選人的得票疊加,略去不是建制派,也不是反對派參選人的得票,兩大陣營選民的投票傾向就呈現6:4,歷屆皆如此。照此推論,立法會地區直選議席的缺位的補選採用單議席單票制,就可以形成兩大陣營的對決,根據換屆時的結果,也會出現6:4的政治生態,因此反對派都認為只要兩大陣營的選票歸邊,反對派的參選人就會輕易取勝。
然而,在2018年3月舉行的九龍西選區補選中,姚松炎就因為過度相信6:4的現象而自以為容易取勝,結果以2,000多票的劣勢敗給了鄭泳舜。11月舉行的九龍西選區補選,反對派候選人李卓人就不敢掉以輕心,一度擔心馮檢基分薄了選票,所以四處鼓吹自己是代表「民主派」出選,是被取消資格的劉小麗的B隊等等,以吸引反對派選民。顯而易見的是,馮雖分薄了李卓人的一些選票,但並未影響選舉結果,因為就算李、馮兩人選票相加,也比陳凱欣得票少。
不過,筆者認為,對於這種結果仍需審慎觀察與評估。在立法會換屆選舉分區直選所體現的6:4的政治生態是獨特的,未必適用於立法會分區直選的補缺選舉,也不適用於區議會的選舉,主要是因為投票率的區別,2016年9月立法會換屆選舉,九龍西區投票選民26.9萬人,投票率是58.1%;但2018年3月和11月兩次補選,投票人數分別是21.5萬和21.6萬,投票率分別是44.3%和44.4%。也就是換屆選舉和補選的投票率相差約14%,投票人數相差約5萬。區議會選舉的投票率也是如此,總投票率一般在38%-45%。在低投票率的情況下,香港的分區直選單議席單票制的選舉不體現6:4的現象,兩大陣營選票大致體現「五五之比」,有立法會的補選和區議會的選舉及其補選為證。
立法會換屆的分區直選與補選的投票率有高達13%-14%的差距是正常的,不僅僅九龍西區如此,其他各區差距也差不多。只要翻查有關選舉結果就可知曉,不必再作比較。但投票率有差距的原因有必要討論,主要在於以下幾方面,第一是登記選民對立法會換屆選舉比較重視,他們認為議員是選民的代表,可以監察政府的工作,特別在社會上存在重大爭議,政府工作出現問題,政治性議題較多時,就會催高投票率。像2016年9月的換屆選舉,西九龍選區的投票率就達到58.1%,一般也會在50%-60%之間。但到了補選,選民普遍認為個別議員的補缺不會影響立法會總的表現,當選後工作的時間也很短,投票率就會下降,一般在35%-45%之間,兩者相距約12%-20%。
第二是在投票率較高的情況下,對建制派的參選人不利,對反對派的參選人較為有利。回歸前後,香港就存在兩大陣營的對立,從在立法局分區直選單議席雙票制(1991年)和單議席單票制(1995年)選舉的結果,早就可以看到6:4的情況。回歸後,有關選舉制度改為比例代表制,當時或以為照此安排,可以出現「多黨競爭」的情況。但事與願違,按兩大陣營統計計算各得的選票,卻還是有6:4的現象。這是與香港長期以來的人口成分密切相關的,也能從一定程度說明香港政治生態的惡劣。
兩大陣營鐵票相近游離票尤重要
第三是在低投票率下,立法會分區直選議席的補選和區議會的分區直選,兩大陣營的選票不體現6:4,而是「五五之比」,這意味著兩大陣營都有各自的「鐵票」和游離票。鐵票基本相同,差距很小,各佔20%-22%,但游離票則反對派佔多。游離票是指在補選和區選低投票率時不投票的選民,但在立法會換屆選舉地區直選這種高投票率的選舉時卻投票的選民,這些選民有中產人士,也不排除有激進人士。「鐵票」之爭,鹿死誰手,難作判斷,取決於參選人的素質和工作,還取決於社情和民意。
以九龍西選區為例而言,2018年3月舉行補選時,鄭泳舜得票107,479張,姚松炎105,060張,是「五五之比」。在鄭泳舜成功當選的基礎上,建制派用了極大的努力助選,但陳凱欣的得票也只有106,457張,沒有突破。相反,反對派參選人的得票相差也不太多, 李卓人和馮檢基得票之和也達105,556張,也是「五五之比」。這說明兩大陣營的「鐵票」,是基本平分的,各佔登記選民約1/5。在這種情況下,九龍西兩個空缺分開兩次進行補缺選舉,建制派取得的勝利結果不是必然的,關鍵在於選舉工程。就像3月的補選,香港島選區和新界東選區的補選,就是反對派的候選人當選。日後如新界東還有補選,也很難判斷誰輸誰贏。
立法會地區直選的空缺議席補選和區議會的選舉採用單議席單票制,不會發生配票問題。但立法會換屆選舉地區的地區直選採用比例代表制,這就需要「配票」。所謂配票,就是在採用比例代表制的選舉中,要避免比較有號召力的候選人得票過多造成選票浪費,兩大陣營選舉就會各自合法地在本陣營的候選人之間適當配置選票,以求相對較弱的候選人經配票後也可以當選。在配票問題上,建制派的選舉工作比反對派高明,調動選民的力度較強,這是在選票呈6:4的情況下,建制派通常可以通過40%的選民,取得超過40%的議席的主要原因。
游離票是指在補選和區選低投票率時不投票的選民,但在立法會換屆選舉地區直選時卻投票的選民,這些選民有中產人士,也不排除有激進人士。圖為正在運動的香港市民
建制派團結一心 反對派各有算盤
立法會地區直選空缺議席的補選既然不存在配票問題,補選的成敗就取決於候選人之間分薄選票、參選人和對手因素、選民和環境因素、選舉工作因素等方面原因。要避免候選人之間分薄選票,兩大陣營都只能推出一個參選人,這樣可以集中選票,如果有兩名或更多的參選人,攤分了選票,就會敗選。為此,建制派人士通常能夠做到從大局出發,犧牲局部利益,令建制派往往能內部協調好候選人。反對派內則各有小算盤,難以妥協,往往通過不合法的所謂「初選」選擇參選人。無論如何,雙方的目的都是希望在單一制單票制的情況下,使選票歸邊,不攤薄選票。陳凱欣是建制派唯一候選人,反對派由於矛盾不能調和,雖然李卓人自詡代表反對派出選,但馮檢基不服,也要出戰。兩人的矛盾,對建制派的選舉是有利的。
候選人因素分為基本素質和其他因素兩類,其他因素包括年齡、性別、教育、口才、親和力、地區工作經驗、政治論說能力、有無明星效應等。基本素質也就是從政者的基本素質,有能力知己知彼、洞察時局、理解民情、善於總結、運用策略、引領團隊、製造輿論等。但世界上沒有理想的候選人,任何候選人總有這樣那樣的問題和缺陷,但不管怎麼樣,參選人都要比對手強,都要比對手受落,這樣才能克敵制勝。就像田忌賽馬,如何安排應對,非常必要。陳凱欣是女性,比較年輕,又是新人,就比男性年老的李卓人這一舊人受落。
選民和環境因素是互動的,選民既受內在價值觀的驅使,也受環境因素的影響。環境因素有大環境和小環境,補選的大環境是客觀存在的,只能順應,不能對抗。經過全國人大常委會的釋法,香港特區政府執行了參選資格審查制度,對不願意效忠、不擁護基本法的參選人取消其提名資格,「本土」激進活動有所收斂,大環境對建制派參加補選是有利的。補選的小環境具有可變性,參選人有兩種應對措施:一是順應,二是利用輿論改變或加強。參選人對基本選民、游離選民的願望和訴求,都要有深刻的感受,對可能投票給自己的選民要有聯繫的管道,對社情民意要有一定把握和了解,對選民的求變心理可以有效調動,對對手的困難和缺陷要加以利用,並採取相應的措施,否則就會陷於被動。
選舉工作的確是比較複雜的,政綱宣傳、形象塑造、樁腳提效等措施,都不能忽略。鑒於投票率高低與利弊的分析,建制派的補選不宜進行政治炒作,以免提升投票率,最適宜的議題就是經濟民生,陳凱欣也是這樣做的。相反,為了提高投票率,反對派參選人就要炒作政治性議題,但李、馮兩人雖同屬反對派陣營,可政治主張不完全一致,李的主張就不能迎合馮的選民的心思。九龍西選區在2016年立法會換屆時反對派得到的議席較多,選民有求變的心態。陳凱欣的形象較為清新,具有建設性,而李卓人的破壞性形象難以改變,也是影響結果的因素。所謂樁腳,就是區議員可以動員支持投票的區選選民。兩大陣營都有不同的樁腳,但建制派較多。陳凱欣得到建制派政團的大力支持,也就意味著可以得到建制派區議員的樁腳的支持。如果有關的區議員努力工作,進行樁腳的動員,就會有較大比重的選民支持。凡此種種,都是決定勝敗的因素。
區議會選舉的投票率約40%,立法會補選地區直選單議席單票制投票率約40%,立法會換屆選舉地區直選比例代表制的投票率卻可能高達約60%。隨著香港民主發展,投票率會提高,但投票率越高對建制派是否越不利呢?這是需要回答的。從哲學的角度看問題,「物極必反」,投票率高到一定程度就會有對建制派有利的拐點。
《詩經.小雅.鶴鳴》:「它山之石,可以攻玉。」世界上大多數國家採用自由登記、自由投票制,合資格選民是否登記、登記後是否在選舉中投票,都是自由的。不過也有少數國家或地區採用強制登記、強制投票制。採用這種制度的國家或地區,大部分都曾受到英國的殖民統治。由於英國殖民統治者,長期採取分而治之的策略。這些國家或地區在脫離殖民統治後,若仍採用英國留下來的體制,往往會出現「三低」,即登記率較低,投票率也較低,建制政府和建制政黨的支持率也較低,這對政府管治是不利的,對國家或地區的長遠發展也會產生不利的影響。這種情況與香港特區相似。
筆者認為,只要調動沉默的大部分選民登記和投票的熱情,就可以在較短時間內改變不利於管治的政治生態。圖為香港立法會
選舉沉默者多數支持建制
經過對上述部分國家或地區的調查分析,出乎意料地發現,沒有登記成為選民的沉默民眾,原來大部分都是建制派的支持者。這些人不積極介入政治的原因是想專心謀求自己的溫飽和福祉,專心拚經濟,不願意參與選舉等政治活動。其實,他們對推動經濟建設的政府和政黨卻是支持的,他們不是制衡派,更不是反對派。新加坡建國時,也在一段時間內遇到過這種情況的新加坡人民行動黨認為,只要調動沉默的大部分選民登記和投票的熱情,就可以在較短時間內改變這種不利於管治的政治生態。
目前香港特區選民的登記率大概只有50%,登記選民只是合資格選民的50%,有50%選民沒有登記。香港特區雖然是一個特別行政區,但如採用強制登記、強制投票制度,登記率和投票率就會大大增加。那些沉默大多數就會出來支持積極有為的政府和政團,而不是具有破壞性的政團。根據外國強制選民登記、強制投票的經驗,登記率可以達到符合選民登記資格的95%,投票率也可以達到90%,推動經濟建設的政府和政團的支持率可達至少60%或更高。
目前全世界大部分國家和地區採用自由登記制,但也有20多個國家和地區採用強制登記制,同時也採用強制投票制。需要指明的是,所謂「強制」,並非是對不願登記、不願投票的選民進行懲罰,而是採用遵守有鼓勵、不遵守不處罰的制度。所謂鼓勵,就是登記成為選民並投票者,可以得到選舉事務機構免費發放一張速食劵或其他獎勵。
兩種登記及投票制度不但形式不同,其背後的法律邏輯也不同。採用自由登記、自由投票的國家和地區認為選民登記和投票是一種權利,但採用強制登記、強制投票的國家和地區認為這都是選民的義務。其實,選民登記、選民投票既是權利,也是義務,兩者不可分割。為了社會公共利益,任何國家和地區的政府都可以採取強制制度。一旦選民登記率和投票率穩定提高,支持推動經濟建設的政府和政黨得到多數或大多數支持,實行強制制度的國家和地方可以再作改變,再實行自由登記、自由投票制度。這種經驗是香港特區可以借鑒的,這樣一來,高投票率就不再是建制派的夢魘,而成為建制派的優勢了。
有人懷疑這違反了《公民權利和政治權利國際公約》第25條b項,該項規定:凡屬公民均應有權利和機會「在真正、定期的制選舉中投票即被選。選舉權必須普及而平等,選舉應以無記名投票法行之,以保證選民意志之自由表現。」實行強制登記和強制投票制度,不影響選民意志之自由表現,他們仍然有權選擇他們屬意的參選人,不投他們不喜歡的參選人,這種權利是不受任何限制的。指責強制登記和強制投票制度違反有關國際公約是沒有道理的。
英國在批准上述公約時,對該公約第25條b項做了保留,英國歸還香港時,並沒有撤銷,就談不上有關條款的適用。目前全國人大常委會還沒有批准上述公約,也談不上有關條款的適用。如在批准時,全國人大常委會不保留,才有適用問題,這屬於全國人大常委會的解釋。筆者認為,香港特區採用強制登記和強制投票制度,不會抵觸上述自由投票的原則。
事實上,香港特區有必要根據自身情況,立足長遠,對選舉制度進行一場改革。同時,也務必慎重,有必要展開民調和研究,確定改革的可行性,而不是動不動就質疑其合法性。
作者係深圳大學港澳基本法研究中心教授
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