構建粵港澳大灣區分析框架之芻議

　　自李克強總理於2017年公布推動粵港澳大灣區城市群發展規劃以來，香港各界對大灣區的發展和香港應如何參與其中等問題展開了積極討論，就當中的經濟發展、社會融合、基建規劃和制度建立等多方面話題各抒己見。由於社會上建議紛紜，本文嘗試構建一個分析粵港澳大灣區發展建議的框架，提出應有的發展目標和發展領域。闡述如何從經濟、社會和環境三個領域為整個區域累積資產和創造競爭力，以達至粵港澳大灣區的可持續發展和提升區域整體競爭力兩大目標。

香港可善用香港的郊野公園，與深圳、東莞和廣州，以至西岸城市一同打造綠色長廊，以改善大珠三角內延綿千里的城鎮，建成區域生態系統。圖為清水灣郊野公園

大珠三角區域發展的背景

　　從1978年改革開放、1980年建立經濟特區、沿海開放城市和珠三角經濟區，及至近年的廣東自貿區等政策措施，珠三角與香港和澳門經歷了起伏但成功的經濟和區域發展。珠三角經濟區包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門和肇慶九個地級市。經過將近40年的高速發展，珠三角的生產力大幅攀升，藉著大量出口導向的輕工業生產活動成為知名的世界工廠，經濟實力得到大幅提升。而城市化步伐亦不斷提速，城市面貌日新月異、人民生活水平明顯改善。

　　珠三角城市中，尤以擁有經濟特區身份、作為改革領頭羊的深圳最為突出。深圳由當年以低端生產為主，及後步向港口業務、金融等服務業，現今則以科創作為競爭工具。作為省會的廣州在區內以至中國南方的經濟、政治、交通等方面的實力和重要性亦不斷提升。廣州和深圳的GDP和城市競爭力都名列全國前茅。

　　至於香港，通過把握珠三角開放的機遇，自上世紀80年代起便把大量勞動密集工業生產活動和資金投放到珠三角各地，多年來不單成為珠三角最大的外來投資來源地，更成功推動自身經濟向服務業轉型，進一步發展成為與紐約和倫敦齊名的國際金融中心。香港與珠三角之間明顯的產業活動分工，促成兩地互惠互利的「前店後廠」關係。

　　跨界基建方面，在進入21世紀後已先後建成深港西部通道、廣深港高鐵香港段，以及港珠澳大橋。

　　社會方面，兩地人員交流日益密切，從探親、消閒旅遊，到工作、上學和定居各式各樣，從羅湖和落馬洲的跨界人流和車流數字連年上升可見一斑。

　　澳門在回歸前的經濟發展並不起眼，但回歸後通過博彩業經營權的開放有效帶動當地經濟高速增長和大規模城市建設，成功獲取「聯合國世界文化遺產」之美譽，推動旅遊業的發展。澳門更與珠海協調合作，租借橫琴部分土地建設澳門大學新校區，創造城市合作新模式。概括而言，由珠三角、香港和澳門組成的大珠三角區域是國家經濟發展的重要支柱，在世界經濟舞台上亦佔有重要席位。

　　然而，不論從城市層面或區域層面來看，大珠三角的區域發展過程中似乎產生了一系列問題。與紐約灣區、舊金山灣區和東京灣區相比，粵港澳大灣區的區域融合程度明顯是落後的。具體表徵是「流動不暢、協同不彰、意願不強」。

　　經濟方面，雖然香港與珠三角在過去一段日子已達至顯著的分工並發揮出各自的比較優勢和功能，但隨著珠三角經濟實力近年的大幅提升，珠三角進行經濟和產業結構調整，大力發展服務業，對香港的服務業和投資者產生一定程度的影響。例如從事兩地物流的香港物流企業面對內外困迫，經營環境不斷萎縮；在珠三角的港商則面對升級轉型的挑戰，面對功能上的進一步競爭。由於欠缺區域融合的目標，各城市往往只從自身經濟發展角度提出解決問題方案，較少從更高層次的區域綜合發展層面考慮，因此香港與珠三角未能做到產業深度融合、做大做強。最明顯的情況是無法善用香港和深圳各自優勢，無法有效促進不同產業由科研、量產、申請專利、生產並投入市場的一條龍無縫連接的發展。

除了金融基建和單車徑外，公路和城際軌道交通是否要進一步完善對接也是值得討論的問題。圖為香港人車共用的單車徑

深層次融合仍有待改善

　　雖然香港與珠三角各城市之間（如香港與深圳）力圖通過制度創新解決上述問題，如自2004年起實施的CEPA和港深的雙邊合作協議，以至國家所支持建立前海和自貿區等特殊區域，但受「一國兩制」所限及香港和珠三角兩地不同法律、稅務、通關、貨幣等制度分隔，跨界人流、物流、資金流和信息流等生產要素的流動仍存在不少障礙，難以達到在區內高度自由流動、累積和擴散。

　　此外，過去20年來，地方政府對區域融合態度在期望與冷待之間不斷變更。各方的焦點往往只集中在由誰擔當區域龍頭角色、哪座城市被邊緣化等，造成了香港、廣州和深圳之間微妙的角力，無法跳出彼此競爭的思維，亦無法通過整合城市間的資源為大珠三角區域創造協同效應。

　　社會方面，所謂的深層次區域融合，社會和人民方面的融合往往是重要指標之一。從時間序列來說，經濟交流通常最先出現、也最易實現融合；接續是制度方面的安排；最後才是社會的融合。社會融合可理解為通過打造共同資產達至民心相通、身份認同，是難度最高的一項。社會融合表現於互利互惠、互相包容、彼此聯繫、共同或類同的社會規範、道德價值和行為等現象和指標。雖然香港與珠三角之間的跨界人流量連年上升，但大珠三角的社會融合並未完全實現。這是由於在比較長的一段時間內粵港兩地制度文化的大幅差異和經濟水平差距較大所限，導致缺少大量雙向和對等的民間交流。

　　粵港兩地雖然彼此同根，但在社會規範、道德價值和行為等方面出現較大落差且無法兼容。這種情況加上政治因素，便產生了區域和民族身份的認同問題。特別在香港一方，有民調顯示部分香港人對作為中國人的身份認同不足、意識較弱；近年更有別有用心者鼓吹「港獨」，使香港社會部分人士對內地同胞產生抗拒感，而「自由行」措施所引起的社會問題可說是催化了身份認同的問題。這些人認為內地同胞奪取了本地資源，影響他們的正常生活和福利，所以做出一連串針對內地人的激烈行為。正是這些社會現象，不單無助粵港民心相通和身份認同，反而是顯現出更大的對立狀況。

　　總括來說，香港和珠三角在經濟和基建方面的合作發展相對順利，但深層次融合仍有待實現。制度方面的融合正有序進行，粵港澳大灣區正是最重要的制度創新，對經濟和其他方面的融合發展將起到正面作用。社會方面的融合面對最大的難度，但也非不可解決的問題。

粵港澳大灣區發展的目標建議

　　綜合香港不同業界、社團和民間的主要觀點，粵港澳大灣區可被理解為有利產業新一輪投資發展和便利民生等促進香港與珠三角的生產要素流通和社會融合的策略。例如推動物流和貿易的便利化、印發大灣區身份證和取消跨境漫遊費等。而從宏觀的區域融合角度分析，粵港澳大灣區規劃一方面切中過去香港與珠三角流動不暢影響區域融合進程的狀況；另一方面是把握粵港澳三地目前強大的經濟實力，力圖通過編制粵港澳大灣區規劃，即以制度創新來彰顯協同效益，向世界其他灣區叫板、將此區域發展成為世界級灣區。這對香港的經濟、產業和市民的好處都是不言而喻的。

　　在相關規劃出台之前，坊間提出許多粵港澳大灣區定位的說法，如「世界級金融中心」、「國際科技創新中心」、「國際仲裁中心」和「優質生活圈」等。不論上述定位是經濟方面或是社會方面的建議，它們都有共同指向，都是粵港澳大灣區應有發展目標的表徵。其所反映的是11座城市和整個區域擁有高度的競爭力，且其具有持續性。換言之，每座城市和整個區域都有高度競爭力，能夠讓其經濟和社會持續發展，加上彼此協調合作，粵港澳大灣區才可實現區域深度融合、實踐上述定位。因此，筆者認為促進粵港澳大灣區的可持續發展和提升粵港澳大灣區的區域競爭力是兩大發展目標，也是評價不同發展建議的核心要素。

　　首先，需要就可持續發展和區域競爭力加以解釋和設下定義。關於可持續發展，大眾一般都會將焦點放在環境可持續發展。然而，經濟可持續發展和社會可持續發展對粵港澳大灣區同樣重要。偏頗個別領域，如過分強調保護環境資產而大幅犧牲其餘兩個領域的資產，即社會和經濟資產的大幅虧損，造成整體社會的淨虧損，絕非可持續和理智之舉。同時，在空間上必須通過協商維持區內各城市的資產數量，以實現城市間有效合作（見表一）。

　　深圳、廣州、香港和澳門的城市競爭力均位列中國城市競爭力前十。過去珠三角城市通過高速發展經濟，大大推動城市競爭力的提升，然而多數均以「先發展（經濟）、後治理（環境污染）」為代價，這是片面認識競爭力的後果。

　　城市的綜合競爭力是離不開和諧宜居的社會和優良的生態環境所支持，需要通過它們打造理想的投資和生活環境，以利財富的創造和累積（即經濟競爭力）。例如，香港便曾因非法「佔中」事件、空氣污染和高生活成本等問題影響本地和外來投資者的投資意欲，削弱了香港的競爭力。而區域競爭力並非單純區內城市競爭力的總和，因為個別城市編制相關發展策略時不一定充分考慮到區域因素，相反或會如「自下外聯型」城市化般，在協調區內城市的發展時欠缺周詳考慮，往往產生城市間惡性競爭的結果，無法創造協同效益，提升區域的競爭力。最明顯的例子便是珠三角地區大型基建的競爭，如國際機場和展覽場地：前者五大機場雖有協調，但成效明顯未達期望；後者展覽各有各做，未能在區內創造更大周邊效益。

粵港澳大灣區發展建議的框架分析

　　要推動粵港澳大灣區的可持續發展，必須因應發展大方向和區域獨特條件，選擇既可滿足經濟發展、社會融和和環境保護三個領域需要，亦可平衡社會總體資產的發展模式。而要提升粵港澳大灣區的區域競爭力，除了個別產業融合發展的經濟策略外，也需要同時創造有利營商和投資的商業環境，以及和諧安穩和生態優良的生活環境，協調每座城市的利益。由此可見，可持續發展與區域競爭力並無衝突，相反兩者都需要在經濟、社會和環境三個領域上下功夫。

　　此外，由於需要協調區內城市的交流和促進區內的生產要素流動，故必須透過跨界基建和區域制度兩個領域的相應政策措施作出支持。可以說，經濟、社會、環境、基建和制度是落實可持續發展和提升區域競爭力兩大目標的發展框架內五大執行領域。

　　筆者欲引用民建聯的《把握機遇創新高峰——粵港澳大灣區香港規劃方案建議書》（簡稱建議書）作為案例，就發展目標、發展框架與五大領域進行分析：先歸納有關建議的類別，然後解釋有關建議可如何優化香港與珠三角之間的流動和區域融合；進而分析有關投入如何打造理想的商業和生活環境，並維持或增加經濟、社會、環境三個領域和區域整體的資產，以達成粵港澳大灣區可持續發展和提升區域競爭力兩個目標。

　　該建議書就粵港澳大灣區的規劃發展提出6個宏觀定位。其中第1個定位「全球最開放、最具競爭力和可持續發展的城鎮群之一」，與本文所提出的發展目標相近。其餘5個定位，是通過粵港澳三地的協作和流通所打造的產業、文化和生活環境定位。而8項共55點具體建議可理解為落實此6個宏觀定位的工作。

　　如前文所述，香港與珠三角的區域融合現況是「流動不暢、協同不彰、意願不強」。因此，首先需要藉著提升基建和創新制度，暢通兩地各項生產要素的流動和彰顯融合的效益。基建（包括交通、通訊和土地開發等）方面的建議比較直接，例如建議2.2所提到的高度互聯的電子支付系統的區域性金融平台，即以創新科技在區內建造金融基建；又如建議4.1合力發展河套區和建議7.9建設「超級單車徑」，以開發新土地和交通基建連接，促進粵港的經濟活動和民生交流。而建議8.4降低電訊服務成本亦有促進資訊的更大量流通的作用。

　　制度方面，可歸納為6個方面的創新。第一方面是改變現時的管制和限制制度，如改變通關制度來促進人流、車流和資金流等生產要素的流動（建議1.3和2.1）；第二方面是強化城市之間的溝通制度，如建議1.4成立珠海聯絡處；第三方面是認可認證制度統一，如粵港對資歷架構制度、商標、知識產權的共同認可，兩地保險業、中醫藥業的行業制度和標準互認（建議2.6,3.1,3.2,5.2,6.3和6.7）；第四方面是統一環境標準的建立，如環保和食物安全的統一標準（建議7.5至7.8）；第五方面是關於民事和商事法制和行政的協調，如仲裁業所應用的法規，給予香港市民內地身分證背後的法理和所涉及的醫療、教育、安老等社會福利的行政制度安排（建議3.3,6.5和7.10）；第六方面是稅制，包括關稅、利得稅和薪俸稅的免除和協調（建議4.4,6.2和6.4）。

　　利益驅使流動和融合的出現。過去多年香港和珠三角的區域發展便可證明，制度既可促進流動和融合，亦可成為障礙。如上述基建發展和制度創新建議得到落實，可預期持份者能更自由和更便利地在粵港澳大灣區內追逐利益，從而推動生產要素的更大量流動。例如個別持份者因應更有利的稅務安排、區域內對其個人相關資歷的認可和上述行業標準的統一，在更便利的交通和通訊下更樂意開拓新市場，從而在粵港澳大灣區內不同地方投資或從事該行業業務。

特區政府較難要求電訊企業降費，所以要關注政府在涉及社會和經濟兩個領域中的角色。圖為香港街頭的電訊營運商

　　又如某些高新科技產業，可利用香港和深圳兩地的科研基礎，於深圳量產，香港測試。港深兩地亦可作各類專利註冊，於深圳生產等。與此同時，上述建議理論上可推動更大規模的區域人才庫、專業市場、消費市場、社會福利網絡等出現，即代表粵港兩地相關資源有望得到整合和更佳運用，創造規模和協同效益。

　　雖然上述建議有助粵港澳大灣區創造更理想的商業和生活環境，但必須注重協調持份者的利益。例如金融基建方面，協調兩地不同金融制度、政府和金融機構的不同角色和辦事方式將是該基建能否落實和發揮作用的關鍵。又如電訊服務方面，需要有效平衡社會利益和企業因降費而預期得到的額外收益或虧損，這將涉及社會和經濟兩個領域的資產累積和競爭力。同時亦要關注政府在當中的角色，例如香港特區政府較難要求電訊企業降費。最後，成立專業服務名錄、專業資格互認、投考廣東省公務員職位、醫療、教育、安老、稅務等建議事項，事關社會資產的創造和累積（包括企業和個人福利）及在區內城市之間的流轉（即城市的利益得失）的問題，如各項福利開支的承擔和戶籍人口與非戶籍人口「爭奪」一個城市內福利資源的考量等。

　　這既涉及制度設計，亦關乎人民的心理與認知。持份者必須在政策制定過程中得到充分研判和處理，在相應制度（例如戶籍、中央與地方開支分配等）作進一步調整，在社會作出相應的教育和推廣，以消除所謂城市有所「虧損」之議。至於基建建議本身，除了金融基建和單車徑外，公路和城際軌道交通是否要進一步完善對接也是值得討論的問題。

　　上述促進香港和珠三角的生產要素流動和彰顯協同效益的基建和制度建議，將成為支持經濟、社會和環境三個領域建議的有效推動的基礎。建議書內就金融業、專業服務、中醫藥業的發展建議是對經濟領域的投入，並認定這些專業和高增值行業是粵港澳大灣區的未來，以質量和效益代替數量。但完整的經濟結構是包括製造業以及三次產業的互動融合，因此可考慮在香港與珠三角先進製造業的互動、三次產業如何融合，以至香港與不同珠三角城市如何分工等方面著墨。

　　社會領域投入方面，建議書的第8項建議強調通過加強區內兩地人民的交流和打造共同文化，促進身分認同，是推動社會融合和解決人民意願不強的重要手段；建議7.10-7.20則是打造更佳生活環境的針對性工作建議。而環境領域投入方面，建議7.1-7.9則是環保工作和打造理想生態環境方面的具體工作建議。

　　筆者認為打造共同文化除了要靠硬手段（如建議8.3國情教育），也要以軟手段配合，如建立共同的消閒娛樂文化、體育文化（如近期的大灣區龍舟比賽）。除了建議書中應用層面的環保發展建議外，也可提出保護和恢復生態的環保建議，如善用香港的郊野公園，與深圳、東莞和廣州，以至西岸城市一同打造綠色長廊，以改善大珠三角內延綿千里的城鎮，建成區域生態系統。

　　從粵港澳大灣區整體而言，上述建議並不見得集中提升某一領域的資產和競爭力（如經濟），便要大幅犧牲其他領域（如社會和環境）的資產和競爭力，並導致區域整體的資產虧損和競爭力下降。例如提出環境保護同時，綠色產業亦可成為經濟發展一員。

　　另外，打造共同文化時可配合文化產業發展和保護環境的工作，但必須充分考慮每座城市的利益，即資產和競爭力得到妥善平衡。

　　筆者相信，藉著成立高層級協調機制，可通過中央政府助力解決粵港澳合作時可能出現的利益爭議，並可合作向中央爭取政策，絕對有助整個區域融合的進程。同理，通過成立三地民間和商事組織，促進三地在經濟活動、社會活動和環境保育各方面的互動，深化彼此了解，在區域融合上與政府高層級協調機制可相輔相成。

作者係香港中文大學香港亞太研究所城市與區域發展研究中心副研究員

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