國務院基於憲法實施香港基本法的五種制度和機制
2012年中共十八大報告提出，“中央政府將嚴格依照基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制”。2014年國務院新聞辦發布《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書明確提出，“憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎”。2014年十八届四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的决定》提出要求，“嚴格依照憲法和基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制”。據此，根據憲法精神，完善與基本法相關的制度和機制是國家機關的重要職責，國務院也不例外。
文｜上海 朱應平
2018年7月1日，香港特區政府在金紫荊廣場舉行升旗儀式，慶祝香港回歸祖國21周年（圖：新華社）
完善與基本法相關的制度和機制不僅要基於基本法精神，還要基於憲法精神。基本法已經規定了相關的實施制度和機制。如基本法規定了中央政府管理與香港有關的外交事務；中央政府管理香港特區防務，派軍隊進駐香港，駐軍可以應特區政府請求協助維護香港社會治安和救助灾害；中央政府任命香港特區的行政長官和行政機關的主要官員；進入緊急狀態時，中央政府可發布命令將有關全國性法律在特區實施；特區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實時，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件；中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港設立機構，須徵得特區政府同意並經中央人民政府批准；特區行政長官對中央政府負責；中央政府就基本法規定的有關事務發出指令；等等。落實基本法這些規定已經有了一些制度和機制。但是基本法實施僅僅基於基本法規定還不够，需要基於憲法精神進一步完善實施基本法的制度和機制。
之所以强調憲法對完善基本法實施制度和機制的指導，是因為過去只强調依據基本法辦事，而在基本法實施過程中，出現了對基本法的解釋和適用不完全符合憲法精神的情况。在此情况下，强調憲法的至高無上性，提出要嚴格依照憲法和基本法辦事，是對過去基本法實施過程中出現的偏差的糾正和補救。只有認識到國務院貫徹實施基本法所行使的權力不僅依據基本法的規定，還要遵守憲法的相關規定，才能更全面地貫徹實施基本法，確保基本法實施不走樣、不變形。
2018年12月4日，香港舉辦以“國家憲法與改革開放”為主題的國家憲法日座談會，回顧憲法與改革開放偉大成就及“一國兩制”成功實踐的關係（圖：新華社）
國務院基於憲法規定的職權實施基本法的制度和機制主要有以下幾種。
制定行政法規和發布規範性文件機制
憲法規定，國務院有權根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布决定和命令。國務院據此制定了規範性文件，實施與基本法相關的要求。如2018年國務院發布《港澳台居民居住證申領發放辦法》，這是為便利港澳台居民在內地（大陸）工作、學習、生活，保障港澳台居民合法權益，根據《居住證暫行條例》制定的一部規範性文件。其目的是通過《辦法》，將國務院2015年制定的行政法規適用到來內地學校工作生活的港澳居民，使港澳居民與內地其他居民平等地享有一系列民生權利。根據《辦法》第12條規定，在內地學習工作生活的港澳台居民享有義務教育、基本公共就業服務、基本公共衛生服務、公共文化體育服務、法律援助和其他法律服務、國家及居住地規定的其他基本公共服務。第13條規定保障港澳台居民享有諸多便利，包括乘坐國內航班、火車等交通運輸工具；住宿旅館；辦理銀行、保險、證券和期貨等金融業務；與內地（大陸）居民同等待遇購物、購買公園及各類文體場館門票、進行文化娛樂商旅等消費活動；在居住地辦理機動車登記；在居住地申領機動車駕駛證；在居住地報名參加職業資格考試、申請授予職業資格；在居住地辦理生育服務登記；國家及居住地規定的其他便利。
再如2018年11月《中共中央國務院關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，“以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區建設，帶動珠江－西江經濟帶創新綠色發展”“加强‘一帶一路’建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略的協調對接，推動各區域合作聯動”。據此，推進建設和發展粵港澳大灣區，推動重點區域戰略融合發展，有助于港澳參與國家整體發展戰略，克服自身地域狹窄、資源不足、經濟結構比較單一等方面的不足，有助於實現基本法規定的保持港澳長期繁榮穩定的任務。
2018年9月1日，《港澳台居民居住證申領發放辦法》正式實施，內地各地公安機關設立的6,000多個受理點開始受理港澳台居民提交的申請。圖為一位香港居民在深圳市公安局南山分局深圳灣服務中心辦理港澳台居民居住證手續時錄入指紋（圖：新華社）
在政府工作報告中安排
有關制度和機制
憲法第92條規定，國務院對全國人大負責並報告工作；在全國人大閉會期間，對全國人大常委會負責並報告工作。國務院通過向全國人大及其常委會報告工作的形式貫徹實施基本法，這是憲法確立的實施包括基本法在內的法律的重要制度和機制。如2017年國務院政府工作報告强調，嚴格依照憲法和基本法辦事，確保“一國兩制”在香港、澳門實踐不動搖、不走樣、不變形。全力支持香港、澳門特別行政區行政長官和政府依法施政，發展經濟、改善民生、推進民主、促進和諧。要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。據此，政府工作報告把“粵港澳大灣區”納入其中，為港澳融入內地的整體和長遠發展提供了政策依據。這是實現基本法規定的確保港澳繁榮穩定的重要舉措。
編制和執行國民經濟和社會發展
五年規劃和年度計劃的制度和機制
憲法規定國務院行使編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算的職權。行使此項職權成為實施基本法的重要制度和機制。如2016年3月16日第十二届全國人民代表大會第四次會議表决通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》對港澳的發展作出了明確要求。這是最高權力機關實施憲法第62條規定的職權作出的行為。《綱要》第12篇《深化內地和港澳、大陸和台灣地區合作發展》明確表示，支持港澳鞏固傳統優勢、培育發展新優勢，拓寬兩岸關係和平發展道路，更好實現經濟互補互利、共同發展。該篇第五十四章《支持香港澳門長期繁榮穩定發展》規定，全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事，發揮港澳獨特優勢，提升港澳在國家經濟發展和對外開放中的地位和功能，支持港澳發展經濟、改善民生、推進民主、促進和諧。接著分別規定了《支持港澳提升經濟競爭力》和《深化內地與港澳合作》的具體內容和措施。實施這些措施不僅為了國家的整體發展，更是為了實現基本法規定的“維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定”。
向全國人大及其常委會提出
屬其職權範圍的議案或者請求批准
根據憲法規定，國務院有權向全國人大常委會提出涉及基本法的解釋議案。國務院基於憲法規定向全國人大常委會提出解釋基本法的議案，包括1999年對居留權問題的釋法議案和2005年就新的行政長官任期的釋法議案。
1999年香港終審法院就“吳嘉玲案”宣判，指出所有香港人在內地所生的子女均可行使居港權。這一判决令香港人在內地所生的非婚生子女都享有居港權，包括私生子女在內。考慮到這一判决或將給香港社會帶來沉重的人口壓力，特區政府於是請求國務院向全國人大常委會提出解釋基本法的議案。全國人大常委會對《基本法》第22條第4款和第24條第2款第3項作出解釋，指出只有香港人在內地所生的婚生子女才享有居港權，非婚生子女及出生時父或母仍未成為香港居民的則沒有居港權。這一解釋是國務院應時任香港特別行政區行政長官董建華請求，向全國人大常委會提出解釋議案，之後由全國人大常委會作出解釋。2005年，全國人大常委會就新行政長官任期作釋法，也是時任香港特別行政區署理行政長官曾蔭權，請求國務院提請全國人大常委會就《基本法》第53條有關新的行政長官的任期作出解釋。全國人大常委會解釋稱，補選的行政長官任期為前任餘下的任期。有些人認為國務院提請全國人大常委會解釋基本法的行為不符合基本法，其原因之一就是對憲法規定的國務院享有向全國人大常委會提出基本法解釋議案的權力不了解。
再如，全國人大常委會批准《內地和香港在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》的决定，確認合作安排符合憲法和香港基本法。這一决定是應國務院的請求作出的。而這一决定是為了有效實施基本法第2條、第22條第4款、第154條第2款、第7條、第118條、第119條等規定。
領導國務院各部門、地方各級政府
開展與基本法實施相關的工作
憲法規定，國務院規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，而且領導不屬各部和各委員會的全國性的行政工作；統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。據此，國務院可以領導央地行政機關開展與基本法實施相關的工作職責。憲法還規定，國家尊重和保障人權。如前述國務院發布《港澳台居民居住證申領發放辦法》之後，2018年《人力資源社會保障部辦公廳〈關于做好港澳台居民居住證申領發放辦法〉貫徹實施工作的通知》規定，凡持有港澳台居民居住證的港澳台居民，可在居住地依法享有勞動就業、參加社會保險的權利，享受當地政府提供的基本公共就業服務和在居住地報名參加職業資格考試、申請授予職業資格的便利。
2017年3月5日，李克强總理在政府工作報告中提出，“要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能”。2017年7月1日，國家發展和改革委員會與粵港澳三地政府簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》。這一政策是央地四方落實國務院政府工作報告中提出的任務的具體舉措，也是為了將港澳納入整個國家治理體系之中，為基本法規定的“維護國家的統一和領土完整，保持香港（澳門）的繁榮和穩定”提供更好的條件。
隨著港澳在國家治理體系中的地位和作用不斷加强，隨著港澳與內地交流的日益密切，國務院應當基於憲法精神，更加積極主動地制定更多符合香港實際需要的制度和機制，及時解决香港和內地相互融合中遇到的問題，確保香港在“一國兩制”方針和基本法規定的軌道上穩步前進。
（作者係華東政法大學教授、
上海市法學會港澳台法律研究會副會長）
本文發表於《紫荊》雜誌2019年3月號
責編：莫潔瑩、趙珊
編輯：周琦、李倩妍、史帥、李博揚