依法治澳的內涵就是依憲治澳

　　中共十八大提出「全面推進依法治國」以後，確立了「法治是治國理政的基本方式」，成為中國「全面建設法治國家」語境中一個提綱挈領式的核心概念。憲法作為國家根本大法，是所有法律中最重要的法律，是整個法律體系的核心，也是現代政治國家賴以存續的根本依據。「依憲治國」不僅是「依法治國」的必然要求，也是「依法治國」的首要之義。

　　在澳門基本法頒布25周年以及即將迎來澳門回歸20周年之際，「依憲治澳」一詞首次進入了人們的視野。然而，筆者認為，目前，對於如何真正理解和認識「依憲治澳」的真正內涵和意義，尚未引起廣泛重視。

　　原中央政府駐澳門聯絡辦公室主任鄭曉松曾在澳門基本法頒布25周年之際接受媒體書面採訪時提出：「依法治澳」首先是「依憲治澳」，要嚴格按照憲法和基本法辦事，堅決維護憲法和基本法確立的特區憲制秩序，這是繼續推進「依法治澳」進程的必然要求，也是不斷提升特區治理體系和治理能力現代化水準的必然要求。

現代憲法一詞是從拉丁語而來，「決定公共權力應該如何行使的根本規則，構成國家的憲法（constitution de l’Etat）」。圖為2018年3月出版的《中華人民共和國憲法》最新修正版

一、憲法的現代意義

　　顧名思義，「依憲治澳」語境中的「憲」就是指憲法。最早探討憲法現象的是希腊人，公元前9世紀的荷馬可能是探討憲法現象（古希腊文標示憲法的術語是πολιτεiα）的第一個希腊作家，在其所著史詩《伊利亞特》第2章中，詳細地描述了邁錫尼人的憲法組織。而使用「憲法」一詞最為人熟識的，是古希臘政治學家亞里士多德的《各國憲法》。

　　現代憲法一詞（constutition）是從拉丁語constitutio而來。Constitutio在現代成了最通行的表示憲法的詞彙，這一實踐開始於瑞士法學家瓦特爾（Emericde Vattel，1714－1767年），他在其所著的《萬民法或自然法原理》一書中寫下了這樣的話：「決定公共權力應該如何行使的根本規則，構成國家的憲法（constitution de l’Etat）」。現代憲法是一個主權國家、政治實體或地區、自治地區、聯邦制國家的聯邦州或國際組織及其成員的最基本法律，是規範國家和公民行為的準則，作為社會規範的主要內容，是規定國家基本制度、公民基本權利和義務、國家機關權力和行為準則、也是統治者管理社會的依據，如1215年英國的《大憲章》。

　　憲法也被稱為根本法、國家的總章程，是萬法之本、百法之首，是最根本和重要的法律，其調整的社會關係是最基礎的，即憲法是一切立法的基礎，一切法律不得與憲法相抵觸，國家更以強制力保障憲法實施。

　　我們知道，屬於憲法或憲制性文件的法律未必總是採「憲法」的稱謂，基本法即是一例。《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》作為憲制性法律，與憲法一起構成了澳門特別行政區憲制性法律基礎。澳門基本法是由全國人民代表大會根據《中國人民共和國憲法》和法定程序制定的，體現「一國兩制」的基本國策，規範中央與特別行政區的關係、特別行政區各項制度，包括特別行政區的行政、立法、司法制度及其相互關係，特別行政區政府與居民的關係，並由國家強制力保障實施的一部基本法律。

澳門基本法作為憲制性法律，與憲法一起構成了澳門特別行政區憲制性法律基礎。圖為澳門法務局邀請導師進入小學校園講解憲法和基本法

二、「依憲治國」理念的最早提倡者

　　關於「依憲治國」的理念，是由國內學術界最先提出的。中國社會科學院法學研究所於1996年4月13日至15日在北京召開了「依法治國，建設社會主義法治國家學說研討會」。時任法學所副研究員的莫紀宏向會議提交了題為《依憲治國是依法治國的重要保證》的論文，成為在國內學術界最早提出「依憲治國」的學者。這篇論文當時被收入到會議論文集《依法治國建設社會主義法治國家》（中國法制出版社1996年8月）之中。1997年1月，中國方正出版社出版了莫紀宏的第一本專著《憲政新論》，這是國內第一本系統論述社會主義憲政問題的學術著作，這篇論文成為該書的序言。

　　莫紀宏在文中指出，「依法治國的內涵，其實質就是依憲治國」，在市場經濟條件下，至少有以下幾個環節應當予以重視：一，必須要有一部準確反映一國現存基本社會關係和重要社會關係的憲法；二，部門法原則必須要有憲法上的依據或者是可以獲得憲法原則的有效支持；三，憲法應具有適用性，也就是說，憲法規定應該成為判別各種法律規範、人們的法律行為是否合憲的依據；四，憲法的最高法律效力應當排除對憲法原則的任意解釋和修改，憲法本身應該對現存的社會價值作出反映，而不應該陷入「惡法亦法」的漩渦難以自拔；五，憲法的主權特徵必須呈顯性狀態；六，「依憲治國」從憲法大前提出發必須建立一整套可靠的推理演繹技術，也就是說，法治原則應該依靠獨立的法律技術予以操作；七，「依憲治國」的直接目的就是要從憲法出發，謀求一國社會關係總量和結構的平衡。

　　不過，這樣的呼聲，在當時並不為人理解。隨著改革開放的深化，18年後，「堅持依法治國首先要堅持依憲治國」才被寫入中共十八屆四中全會公報，成為最高決定。而在四中全會結束後的第4天，全國人大又決定確立「憲法日」。

　　值得一提的是，莫紀宏除了是現任中國社會科學院法學研究所副所長，也是中國「四個一批」人才。他同時兼任國際憲法學協會（終身）名譽主席、中國法學會學術委員會委員、中國憲法學研究會常務副會長、最高人民檢察院諮詢委員和近30個中央和地方國家機關的立法顧問，共參與包括十八屆四中全會決定專家諮詢意見報告、七五普法規劃草案在內的上百項國家重要文件和立法起草工作，並曾榮膺第四屆「全國十大傑出青年法學家」稱號，及入選「當代中國法學名家」。

圖為法務局轄下青少年義工團隊普法動力為兒童舉辦「法律加油站」活動

三、「依憲治國」與「依憲治澳」一脈相承

　　明確憲法與澳門基本法是根本法與普通法的關係，就能正確理解憲法與澳門基本法共同構成澳門特別行政區制度的憲制基礎。根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區的制度，包括社會和經濟制度、有關保障居民基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以澳門基本法為依據；同時，澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同基本法相抵觸，因此，我們說澳門基本法是澳門特別行政區制度的憲制基礎，這是非常自然的事，也容易理解。

　　然而，澳門特別行政區制度的憲制基礎並不僅限於基本法，也離不開作為國家根本法的憲法。不僅如此，談澳門特別行政區制度的憲制基礎，首先要談憲法。這是因為：一方面，澳門特區的設立及其制度的確立，首先要有憲法上的根據。事實上，澳門特區的設立及其制度的確立正是源於憲法的規定，離開憲法去談澳門特區的設立及其制度，是根本說不通也行不通的；另一方面，澳門基本法能夠成為澳門特區制度的憲制基礎，也是源於憲法的規定，澳門基本法也正是以憲法作為依據來制定的。離開憲法來談澳門基本法的憲制性地位，澳門基本法也就成為無源之水、無本之木。由此看來，基本法在澳門特區的憲制性地位，並不是由基本法本身所賦予的，歸根到底是由憲法賦予的，來源於憲法的規定。我們不能用澳門基本法具有的憲制性法律地位的必然結果，倒過來去論證澳門基本法的憲制性法律地位來源於澳門基本法本身的規定。澳門基本法的法律地位只能來源於憲法的規定，憲法的規定是澳門基本法憲制性法律地位的唯一法律來源。正是在這個意義上說，憲法和澳門基本法共同構成了澳門特區制度的憲制基礎。

　　澳門基本法是與中華人民共和國憲法相配套、直接保障憲法實施和國家設立特別行政區並對其進行特殊管理的法律規範，是國家對澳門實行「一國兩制」這一基本國策的法律化。因此，我們在踐行「一國兩制」時，不能將澳門基本法視為一般性的法律，它在澳門推進「一國兩制」實踐的進程中具有不可動搖的憲制性地位。因此，國家「依憲治國」的政策也就構建了「依憲治澳」的體系和發展。

四中全會結束後，全國人大決定確立「憲法日」。圖為某社區居民在12月4日「憲法日」集體學習憲法小冊子

四、「依憲治澳」是「依法治澳」的中心和基礎

　　澳門近年的快速發展，大量外地資金的投入，與其法律體系較為完備有著密切的關係，「依法治澳」已經深深烙印在澳門居民和投資者的心中。

　　「依法治澳」，首先是「依憲治澳」；依法執政，關鍵是依憲執政。法治首先是憲法之治。「依法治澳」的「法」，指的是以憲法、基本法為核心，由各種法律規範組成的完整法律體系。其中憲法作為國家的根本大法，是所有法律中最重要的法律，是整個法律體系的核心。澳門特別行政區所有的法律，都是依據憲法和基本法制定的。因此，「依憲治澳」不僅是「依憲治國」的必然要求，也是「依法治澳」的首要之義。

　　澳門特區在推進「依法治澳」的進程中，要著重把握和處理好一些重要問題。「依法治澳」首先是「依憲治澳」，要嚴格按照憲法和基本法辦事，堅決維護憲法和基本法確立的特區憲制秩序，這是繼續推進「依法治澳」進程的必然要求。要充分發揮基本法確立的行政主導政治體制的制度優勢，全力支持特區政府和行政長官依法施政、積極作為，確保特區行政、立法和司法機關依法行使職權、順暢高效運作。要加強立法統籌，加快立法修法進程，提高立法質量，完善法律體系，不斷夯實「依法治澳」的制度基礎。要繼續打造勤政、廉潔、高效、公正的法治政府，不斷提高運用法治思維和法治方式解決社會深層次矛盾和問題的能力，保持澳門繁榮、穩定、發展的良好局面。

澳門近年的快速發展、大量外地資金的投入，與其法律體系較為完備有著密切的關係。圖為澳門特區政府綜合服務大樓

五、「依憲治澳」能解決澳門的實質社會矛盾

　　回歸後，澳門經濟高速發展，但局限於土地稀少、城市化不足以及歷史變遷所形成的經濟結構單一化等問題，導致澳門市民對日益增長的美好生活需要與不平衡、不充分的發展之間產生的矛盾越趨激烈。我們相信，所有這些矛盾都可以在憲法層面得到解決。

　　例如，以憲法與澳門基本法為基礎，促進中央政府與澳門特區政府、澳門特區政府與內地地方政府協商可用土地；在基本法的許可範圍內構建及落實舊區重建、新市鎮計劃；從「一國兩制」方針實踐出更多元的經濟發展道路，尤其是把握「一帶一路」和粵港澳大灣區的各種發展機遇。

　　顯然，這些矛盾都是可以得到緩解的，但前提是要全面準確掌握和貫徹《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，正確地實施和落實相關政策和措施，讓維護中央對澳門特區的全面管治權和保障特別行政區高度自治權緊密有機地結合起來。相反，一旦這些政策和措施有所偏離，其後果必然是施政百般不順、社會紛爭和司法訴訟不斷。由此可知，「依憲治國」、「依憲治澳」不是一個口號，它是「依法治國」、「依法治澳」的內涵與本質。

作者係澳門大學法學院助理教授、澳門大律師

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