談「法治大灣區」的方向與建議
良好的法治環境和健全的法律保障機制，是規範和推進區域規劃與實施的重要保障。謀求粵港澳大灣區長期發展，須法治先行。有人說，成功規劃的粵港澳大灣區將是繼美國紐約灣區、舊金山灣區以及日本東京灣區之後的世界第四大灣區，本文將從法律制度入手，經由簡單的比對，尋找「法治大灣區」的方向。
所謂法律制度，並不是所有法律條文的簡單匯總，而是在運用法律來規範某一國家或地區內各種社會關係時所形成的制度，包括政治法律制度、經濟法律制度、婚姻家庭法律制度、訴訟法律制度和教育文化法律制度等。一般而言，在一個簡單易行的訴訟程序下，司法官員們有可能、有能力引用相關具權威性的法律條文將違法行徑繩之以法，使社會內各種關係得以有條不紊地發展，達致良好社會管治之目的，此之謂「良好的法律制度」。
成功規劃的粵港澳大灣區將成為繼美國紐約灣區、舊金山灣區以及日本東京灣區之後的世界第四大灣區。圖為舊金山灣區金門大橋
普通法與大陸法
美國法律來源有四：憲法、行政法、成文法與普通法（亦稱不成文法）。在最高權力條款規定下，美國憲法、國會制定的其他法律和美國參與的國際條約是國家最高法律，並成為聯邦制下聯邦法律的基礎，確定了聯邦、50個州與海外領地的法律權限。所有其他法律都歸憲法管理並低於憲法，即任何法律不得與憲法相抵觸。假設國會通過與憲法相衝突的法律，最高法院可判定該法為違憲。根據「遵循先例原則」，一般下級法院不會引用違憲的法律，否則，也將會被最高法院撤銷判決。
此外，普通法源自英國傳統，很多未編為法典的慣例經過長期發展，成為規範人民權利義務之法規與原則（或稱案例），為各地法院所引用以作其判決之依據。需要明確指出的是，美國普通法已非純粹的不成文法，而是已注入大量成文法的美國家事法混合體。
無獨有偶，香港法律大致沿襲自殖民地時期的宗主國英國。1997年中國恢復對香港行使主權後，以《香港基本法》作為特區法律制度的憲制性文件。根據「一國兩制」原則，香港得以繼續原有的普通法體系，並以成文法形式編匯的香港法例作補充。
中國內地和日本採用的是源自法國的大陸法（亦稱成文法系），這是世界上另一個重要法律體系。其中，日本法律制度為混合民事法律制度，具法國和德國等民事法律制度與美國等普通法律制度之特點。日本法例僅針對適用法定條文清楚明確嚴格詮釋為罪行的行為作出刑事檢控，而法例僅可通過立法程序採納或修改。
中國內地的法律由全國人民代表大會及全國人民代表大會常務委員會制定，國務院獲授權制定行政法規。必要時，地方人民代表大會可在不抵觸憲法、法律、行政法規的前提下，制定地方性法規。國務院轄下各部、委員會以及某些地方級別的人民政府則可以發布規章，《中華人民共和國憲法》為最高法律。
日本首都圈首先制定《首都圈整備法》，從法律上界定首都圈的範圍和發展方向，隨即頒布並制定《首都圈近郊綠地保護法》等多部法律法規。圖為東京近郊猿江恩賜公園
大灣區需要具權威性的法律條文
粵港澳大灣區是由包括廣州在內的9個內地城市和港、澳兩個特別行政區所構成的城市群。大灣區發展藍圖是在「一國兩制」背景下展開的，9個內地城市實行社會主義制度，而港、澳則實行資本主義制度。此外，大灣區涉及粵、港、澳「三個關稅區」、「三個法律管轄區」以及「三種流通貨幣」，往來粵港澳三地需經過海關、檢查行李，而商品和金錢亦還不能夠自由流通。簡而言之，紐約、舊金山、東京三大灣區是同一種制度下的多個城市連結，而粵港澳大灣區所面對的複雜境況與之相比有過之而無不及。
眾所周知，港澳特區是「一國兩制」的實踐基地。雖說20餘年來「一國兩制」的實踐是成功的，但過程中亦經歷了不少風雨。例如，香港一部分法律界人士給予「一國兩制」不同的解說，閙得滿城風雨。有鑑及此，大灣區大可響應國際主流，將成文法與不成文法融於一爐，明文規定以《中華人民共和國憲法》為最高法律。一般而言，大陸法較側重政體，而普通法則有利於營商。在以確保國家安全為前提下，全力發展灣區經濟。
區域法治化是在特定區域範圍內制定規範性法律，達到確保區域內各合作方公平競爭、完善產權制度、促進科技成果轉化等作用，而最終促使區域規劃得以有效實施，達成目標。
歷史上，不少成功的區域發展皆強調立法。美國的地區開發，先後通過《區域復興法案》和《區域開發法案》等，規定區域開發目的之同時鼓勵跨區域的規劃。日本首都圈的建設，也是先制定《首都圈整備法》，從法律上界定首都圈的範圍和發展方向，隨即頒布並制定《首都圈建成區限制工業》和《首都圈近郊綠地保護法》等多部法律法規。一系列法律法規的完善與實施，促進了首都圈城市內部和城市之間協調發展和生產力的合理布局，也使首都圈的規劃有法可依，將首都圈的建設和管理納入法制軌道。
粵港澳大灣區發展是以經濟為核心的。因此，在立法內容上，應由經濟法入手。當然，經濟法的體系存在爭議。以實事求是的角度，暫且摒棄理論上的爭辯，筆者認為，在經濟法主體制度方面，應就外商投資企業立法，對市場準入制度進行規範，輔以行政法，做好準入企業實體審查和程式審查；在經濟管理層面，涉及民商法的考量，主要把握民法、商法和知識產權法三個方向，具體包括物權法、債權法、侵權行為法等「民法」和公司法、票據法和破產法在內的「商法」。在確保交易安全的前提下，注重效率。具體進行產業政策法、財政法、稅法、金融證券法、會計和審計法以及對外貿易政策法進行規劃。此外，應在經濟活動中制定合同制度、競爭法、對外貿易政策法、消費者法以及產品質量法等。
大灣區是面向世界的，是對外開放的，是為增強區域的國際競爭力而努力的。正如前文所述，大陸法與普通法兩大法系的差異將不可避免地使國際投資者卻步。世界上大約有70個國家法律屬成文法系，主要分布在歐洲大陸及受其影響的一些國家，包括法、德、意、荷蘭、西班牙、葡萄牙等，以及拉丁美洲和亞洲許多國家。而英、美、澳洲、新西蘭、香港等20多個國家和地區則採用普通法。粵港澳大灣區應通過明文立法，增強世界各地商人的投資信心。
此外，我們還要看到，若無跨境車牌，港澳的車輛也無法在三地間自由行駛。就此簡單例子來說，大灣區還需加強政策引導、促成簽證便利化與投資便利化，進而使灣區經濟發展起來。1951年，日本政府頒布《港灣法》，規定由政府對整個國家港口發展的數量、規模和政策進行統一規劃布局。1967年，日本政府再頒布《東京灣港灣計劃的基本構想》，建議把東京灣沿岸各港口集成為一個分工不同的有機群體，各地方港口管理機構擁有對港口的基本管理權。同時，共同協商對港口群的規劃管理，以整體利益為目標，協調發展，費用統一定價以消除各港口之間的惡性競爭，實現港口群的最大效益。
大灣區的發展是持續的。在促進發展的同時，注意資源節約、環境保護和可持續發展，才能保證灣區經濟得以長久持續地發展。眾所周知，在成就「世界工廠」美譽的同時，我們忽視污染對環境帶來的影響，為此付出了代價。雖然粵港澳各方也曾通過「合作專責小組」的形式，簽訂協議合作防治污染，但這類「行政協議」缺乏明確的法律依據，這是粵港澳環保合作面臨的最重要的法律問題。香港立法規管環境污染，違法而被定罪者因程度不同或罰款、或監禁。有鑑於環保的重要性，效仿香港，將政策、措施和安排等提升為法律規定，就環保進行立法是不二的選擇。值得特別一提的是，環保城市對高端人材也具有相當的吸引力。
香港在簡易層次上的檢控工作中大多涉及簡單的案件，可由警方或其他調查機關處理，無須律政司司長特別介入。圖為香港警察對違例泊車派發「牛肉乾」
大灣區司法可以香港為借鑒
在展開成文法撰寫、為大灣區發展提供具體的法律條文之後，粵港澳大灣區面臨的下一個重要課題是司法。筆者認為，不必全世界四下張望，聚焦香港便能找到法治大灣區的具體方案。
香港法律制度以「法治」和「司法獨立」的精神為基礎。「法治」是基本法律原則規限行使權力的方式，法律面前人人平等。政府和所有公務人員的權力源自法例，並根據合法性原則行使權力。換言之，任何人（包括行政長官）除非有法律根據，否則不可以作出構成法律過失或會影響他人人身自由的行為。與此同時，法院必須獨立於行政機關。法院若要大公無私裁定政府的行為是否合法，司法獨立實屬必要。面對不同的刑事法律制度，同類案件可能會有不同法律後果。若有共犯因審判地或適用法律制度的差異而被判處不一樣的刑罰時，將不可避免地引起對法律界、對公平性的質疑。
再有，一個簡單易行的訴訟程式同樣可以從目前的香港找到借鑑。香港的檢控工作是由律政司司長全權負責。在作出決定時，律政司司長無須受制於行政部門的任何指示或指令。實際上，簡易層次的檢控工作大多涉及簡單的案件，可由警方或其他調查機關處理，無須律政司司長特別介入，而且所有上述案件均在裁判法院經由高級法庭主任代律政司司長審閱。此外，極嚴重的刑事罪案，如謀殺、誤殺、強姦、持械行劫和某些毒品罪行，均由原訟法庭法官會同陪審團進行審訊，更有「假定無罪」、「舉證責任在控方」以及「獲得法律協助的權利」等辯護原則。另一方面，民事訴訟經常由政府向個人（包括公司）提出，以及由個人（包括公司）向政府提出，但更常見的還是由個人向個人提出的民事訴訟，以保護產權、討回財產及強制履行義務。
成功在法，成就在人。如何更好、更順暢地連接兩地的法律，需要兩地律師竭力攜手合作。一班有心有力的律師與大律師已隨時準備，響應大灣區發展的需要。此外，行政、立法與司法三者之間的監督亦是一項重要考慮。
作者係執業大律師、亞太聯盟總商會總法律顧問、
香港法學交流基金會副主席
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