「一地兩檢」的憲制意義與「一國兩制」實踐新發展（下）

　　「一地兩檢」不僅僅是內地執法人員在香港特區執法的問題，也不僅僅是內地的法律在香港特別行政區的適用問題。對於這一方案的理解和實施，還關係到我們對於「一國兩制」的發展方向和基本趨勢的基本判斷。實際上，實現香港特區社會發展與香港基本法規定之間的協調，是基本法實施過程中一個經常要遇到的歷史性難題。正是如此，我們唯有以一種尊重歷史、尊重現實的態度來面對，才可以理解「一地兩檢」方案順利落實的重大歷史意義。

　　編者按：本文為南開大學法學院副教授、台港澳法研究中心執行主任李曉兵所撰。文章從「一國兩制」實踐新發展的高度、深入分析了廣深港高鐵香港段實施「一地兩檢」的憲制意義。全文1.8萬餘字，因版式篇幅所限，本刊分兩期進行連載，本期刊登文章第二部分。

筆者認為「一地兩檢」順利落地實施關係到香港特區自身的發展問題及新時期的國家發展戰略基本要求。圖為高鐵西九龍站

二、「三步走」落實「一地兩檢」：化解「一國兩制」實踐難題

　　（四）「一地兩檢」方案的憲制意義：實施和發展基本法

　　在香港特區立法會自行立法落實相關的合作安排的環節，有關「一地兩檢」方案的各種法律爭議和深入的討論不斷展開。根據香港特區基本法的規定，「一地兩檢」方案的法律依據涉及到關於基本法第18條、第22條、第154條等條文的理解。其中第18條規定，除列於附件三的法律外，其餘全國性法律不在香港實施。第22條規定，「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」

　　反對「一地兩檢」方案的人士認為，如果由內地出入境管理人員在西九龍總站依據內地相關法律執法，將違反上述基本法法條。還有一些人士則提出，基本法第154條規定提出，「對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境，香港特別行政區政府可實行出入境管制。」因此，出入境事務屬香港自行管理，將相關全國性法律補充至基本法附件三也是不合適的。

　　伴隨著廣深港高鐵香港段的修建，「一地兩檢」方案的出台更是經過了多方論證，千呼萬喚始出來，期間圍繞「一地兩檢」的質疑可謂是層出不窮。有反對者認為，如果在香港設立內地口岸區並在內地口岸區全面實行內地行政管理權和司法管轄權，這會損害香港的高度自治權和司法獨立，也是對基本法第22條規定的違背。也有反對者認為，內地在香港設立口岸區，不僅存在侵蝕香港高度自治權之嫌，將來可能還會以其他的借口而在香港設立更多的「特區中的特區」，從而使香港逐漸喪失「高度自治」，也讓香港居民的基本權利受到影響，會導致香港的衰敗。還有反對者認為，香港政府並沒有把「一地兩檢」所涉及的問題向香港居民說明清楚，並未讓社會各界了解「一地兩檢」對香港法治帶來的衝擊，更沒有認識到其對「一國兩制」和基本法的違背，而只是片面強調其通關便利性，而對憲制問題語焉不詳，屬於誤導視聽。另外一些反對者則認為，香港居民乘坐高鐵進入內地的通關辦法有很多，基本法沒有規定內地公務人員可以在香港境內執法，廣九直通車一直用「兩地兩檢」，乘客在香港出關之後在廣州入關，實行多地檢驗、車上檢或在內地適當地方「一地兩檢」都可以，並非一定要把「一地兩檢」方案安排在西九龍車站，香港地域狹小，空間有限，把西九龍車站改為服務香港經濟民生的其他用途對香港更為有利。甚至更有反對者提出「割地說」，即設立內地口岸區等於把香港部分土地「割讓」給了內地，全國人大早於1990年就明確了香港的區域，在這一區域內應依據香港法律進行管理，內地口岸區的設立，等於把西九龍車站部分區域「割讓予中國人員執行中國法律」。還有一些香港社會團體和個人表示將向香港法院就政府「一地兩檢」方案提出司法覆核，希望香港法院判決「一地兩檢」方案違背基本法，從而從根本上推翻「一地兩檢」。

　　香港特區的「一國兩制」實踐，需要全面深刻理解基本法，在適用基本法解決現實問題過程中，尤其要解決好香港特區社會發展與基本法文本規定之間的關係，這樣才能讓香港基本法的穩定性和適應性得以體現，在解決當下特區發展中所面臨問題的同時，發展「一國兩制」的理論與實踐。

　　在這些具有挑戰性的問題上，我們的基本立場應該是把握香港基本法的精髓，真正理解基本法的歷史意義和創造性實踐的要求，同時也能夠深刻理解「一國兩制」是一個偉大的歷史進程。在這個偉大的歷史進程中，不能總是以靜止的眼光看待發展中的新問題，更不可簡單而機械地斤斤計較於一城一地的得失，而是必須要以創造性的精神來面對這個偉大歷史進程中的偉大實踐。只有以創造性的實踐，才可以在不違背基本法所確立的法律原則和制度規定的同時，又能夠為內地和香港特區的人民創造更多的發展機會，能夠讓兩地人民在這樣的發展進程中獲得長足的發展利益，實現香港特區保持繁榮穩定的基本目標。

　　以更廣闊的視野來看廣深港高鐵建設和「一地兩檢」方案，「一地兩檢」順利落地實施不僅僅關係到香港特區自身的發展問題，同時也是在新的歷史時期國家發展戰略的基本要求。在此背景下，我們決不可機械而簡單地理解基本法規定，而讓「一國兩制」走入狹隘，恐怕這也不是我們制定和實施基本法的初衷。

「一地兩檢」方案明確在香港特區西九龍站設立香港口岸區和內地口岸區實施「一地兩檢」，規定內地口岸區的範圍及使用權的取得等事項。圖為西九龍站安檢櫃台

　　一念之差，天壤之別。人的認識既可以具有創造性，還會具有一定的主觀性，在如何理解和對待「一地兩檢」方案這個問題上，正是檢驗我們對於「一國兩制」理論與實踐的理解是深刻或淺薄的試金石，同時，也考驗我們在面對特區發展過程中的新問題時創造性實踐「一國兩制」的能力和智慧。反對「一地兩檢」的政治力量當然可以挑出成千上萬的問題來阻擋，倘若如此，那一定不是這個世界的問題，而是我們認識世界的方法論出了問題。

　　全國人大常委會通過的《關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定》指出，內地派駐西九龍站內地口岸區的機構依照內地法律履行職責，其範圍嚴格限制在內地口岸區之內，不同於香港特別行政區基本法第十八條規定的將全國性法律在整個香港特別行政區實施的情況。西九龍站內地口岸區場地使用權的取得、期限和費用由香港特別行政區政府與內地有關機構簽訂合同作出規定，符合香港特別行政區基本法第七條關於香港特別行政區土地所有權和使用管理的規定。在西九龍站實施「一地兩檢」，符合香港特別行政區基本法關於香港特別行政區政府應當制定適當政策促進和協調各行業發展、提供適當的經濟和法律環境促進經濟發展等規定，符合「一國兩制」方針和香港特別行政區基本法的根本宗旨。

　　在香港特區「一國兩制」實踐和基本法實施過程中，除了全國人大常委會5次解釋基本法之外，全國人大及其常委會還做出了諸多重要的決定，這些決定內容廣泛，涉及到基本法的起草、頒布和實施，特別行政區的創建和管治，以及全國性法律在香港特別行政區的實施等各個方面，對於香港特別行政區「一國兩制」實踐具有重要的憲制意義。

　　這次全國人大常委會關於批准「一地兩檢」合作安排的決定是在香港和內地的協議基礎上做出的，通過批准決定的方式為「一地兩檢」合作安排做出了權威的肯定和法律上的確認，也為「一地兩檢」合作安排的落地實施提供了具有法律效力意義的支撐。正是在全國人大常委會批准決定的基礎上，香港特區立法機關最終通過並實施《廣深港高鐵（一地兩檢）條例》，為廣深港高鐵的順利通行創造了有利的條件。同時，以「三步走」程序實現「一地兩檢」制度安排的落實，這一實踐不僅創造性化解了基本法實施的難題，而且對於夯實憲法和基本法共同作為特區憲制基礎也具有闡釋意義，其所創造的憲制慣例也具有了特別的憲制意義和價值。

三、香港特區的高鐵時代：「一國兩制」實踐新發展

　　（一）高鐵為香港發展帶來「加速度」

　　香港作為現代化的國際大都市，有著飛機、輪船、地鐵、巴士等構成的較為完備的立體交通體系，而廣深港高鐵香港段的開通則為香港特區發展帶來新的「加速度」。

　　高鐵具有大容量承載、高密度通行、高速安全行駛的特徵，可以實現高效率出行、集約化管理運營、通勤化乘坐，特別是在中等距離的出行上具備極強的競爭力，對於由香港、深圳、廣州這些大城市和超大型城市形成的城市群之間的交通連結和大規模人口移動更是具有不可替代的優勢。

　　廣深港高鐵香港段的開通，為香港居民來往深圳、廣州等附近城市提供高速便捷的穿梭服務，從香港乘坐高鐵出發，無須轉車，到達深圳福田只需約14分鐘，到達深圳北站只需約23分鐘，到達廣州南站只需約48分鐘。廣深港高鐵香港段的開通實現了香港與全國2.5萬公里「四縱四橫」高速鐵路網無縫對接，可以沿京廣客運專線、杭福深客運專線、滬昆客運專線和貴廣客運專線，抵達包括北京、上海、昆明、桂林、貴陽、石家莊、鄭州、武漢、長沙、杭州、南昌、福州、廈門和汕頭等超過40個內地大中城市，由香港到達廈門、武漢、南寧只需4個多小時，到達杭州、鄭州只需6個多小時，到達上海只需8小時，北京只需9小時……大大拉近香港與內地城市之間的時空距離。

　　國家高鐵網的運營實現了東部、中部、西部和東北各大區域的高鐵互聯互通，改變了國人出行的基本方式和生活方式，環渤海、長三角、珠三角大中城市群形成1小時生活圈，「同城化」效應的擴大更帶動人、財、物的高速流動。2017年9月30日，中國高鐵動車組累計發送旅客已經突破70億人次。隨著廣深港高鐵香港段的開通，香港居民在高效便捷出行的同時，可以直接體驗和感受國家發展速度和巨大成就，也必將分享到更多更好高速發展的機遇。

筆者認為以「三步走」程序實現「一地兩檢」制度安排的落實有化解基本法實施的難題，亦有闡釋憲法和基本法共同作為特區憲制基礎的意義。圖為駛出廣州車段的「動感號」

　　（二）廣深港高鐵為粵港澳大灣區建設提速

　　粵港澳大灣區內各具發展特色和優勢的城市密布，國際航空航運樞紐、科技創新中心、金融中心、世界製造業中心高度匯聚，發展基礎條件良好，是目前中國經濟實力最強、開放程度最高、發展潛力最大和最具創新活力的區域之一。

　　經過過去幾十年的發展，不管是作為國際金融中心和自由貿易港的香港，還是以旅遊休閑服務業為主體的澳門，以及科技創新能力和中高端製造業高度發達的廣東省主要城市，都迫切需要進行深度的整合和發展質量的進一步提升，特別是推動區域內各城市優化分工合作和產業對接融合，最大程度發揮各城市的比較優勢，充分挖掘和釋放發展潛力，促進區域經濟協同發展。

　　將粵港澳大灣區建設打造成為宜居、宜業、宜遊的國際一流灣區，這既是粵港澳地區未來發展的基本方向和目標，也是近些年來國家發展藍圖一項重大戰略部署，對於實現國家實施創新驅動發展和持續擴大改革開放具有重大的意義。粵港澳大灣區的規模和水準具備建設成為富有活力和國際競爭力的世界一流超大城市群的條件，未來可以升級成為「一帶一路」建設的門戶樞紐和世界級經濟平台。十九大報告指出，要支持香港、澳門融入國家發展大局，以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作，制定完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施。

　　2018年8月15日，粵港澳大灣區建設領導小組全體會議提出，要積極吸引和對接全球創新資源，建設「廣州－深圳－香港－澳門」科技創新走廊，打造大灣區國際科技創新中心。中央支持香港建設國際創新科技中心，在香港建立中國科學院院屬研究機構，支持澳門建設中醫藥科技產業發展平台。要加快構建與國際接軌的開放型經濟新體制，建設高水平參與國際經濟合作新平台，構築絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路對接融匯的重要支撐區。

　　廣深港高鐵是粵港澳大灣區建設的基礎性工程，也是重大的標誌性工程。香港作為大灣區內享譽全球的高度開放的國際化城市，同時也是大灣區內區域和國際金融、航運、貿易中心，具備發展國際科技創新中心的基礎條件，具有「一國兩制」的雙重優勢，在粵港澳大灣區建設中要繼續發揮引領和輻射的作用，同時還要繼續支持區域經濟發展，助力提升大灣區在國家雙向發展中承擔更加重要的角色。

　　廣深港高速鐵路香港段的開通，標誌著粵港澳大灣區建設提速，對於加強香港與大灣區其他城市互聯互通、改善大灣區核心城市之間的交通聯繫、推動「一國兩制」原則下政策和制度的創新突破方面有重要的意義。

　　短期來看，高密度大流量的高鐵班次有利於香港和內地各城市居民之間的便捷流動，為香港居民在大灣區學習、就業和生活提供基礎條件支持。長期來看，香港段高鐵通車會帶動香港與大灣區內各大城市間人流、物流、資金流、信息流的高度自由流動，促進以人力資源要素為基礎的相關產業實現整合與集聚，在此基礎上為實現香港優勢產業進入大灣區市場開拓發展空間，釋放香港與大灣區各個城市的發展活力和動能。

　　（三）迎接「高鐵時代」：香港融入國家發展大局

　　綜合比較各種通關方案和制度安排，廣深港高鐵香港段西九龍站「一地兩檢」方案既參照深圳灣口岸模式，又結合高鐵運營要求而進行了針對性的設計，讓通關變得更加高效、便捷、有序，無疑是最優的制度選擇。

　　「一地兩檢」方案涉及的合作安排包括：口岸設置、內地口岸區的管轄權劃分、對高鐵香港段乘客的出入境監管、聯絡協調機制、應急處理機制等，主要內容有關於口岸設置的相關事宜，明確在香港特區西九龍站設立香港口岸區和內地口岸區實施「一地兩檢」，規定內地口岸區的範圍及使用權的取得等事項。

　　關於內地口岸區的管轄權限劃分，包括：除了明確由香港特區管轄的事項外，人員、物品的出入境監管和社會治安等其他所有事項均由內地相關機構根據內地法律實施管轄；內地將派駐出入境邊防檢查機關、海關、檢驗檢疫機構、口岸綜合管理機構和鐵路公安機關依法履行職責；關於乘客在內地口岸區由內地相關機構進行出入境監管的制度安排，以及建立相關聯絡協調與應急處理機制。

　　「一地兩檢」是香港特區「一國兩制」實踐中遇到的新情況，涉及在香港特別行政區境內設立內地口岸以及內地與香港特別行政區管轄權的劃分和法律適用。通過創造性地實施基本法解決「一地兩檢」難題，既可以為粵港澳大灣區內人員的便捷高速流動提供基礎性條件，也為香港特區通過高鐵與內地緊密聯繫而融入國家發展大局化解了制度障礙，這將讓香港特區搭上國家發展的高速列車而獲得更大的發展空間和機遇，增強特區政府破解香港特區發展與治理難題的信心。

廣深港高鐵香港段的開通為香港特區發展帶來新的「加速度」，圖為由西九龍站開往廣州南站的班車

　　（四）高鐵通車標誌「一國兩制」實踐進入新階段

　　廣深港高鐵香港段正式通車讓「一地兩檢」方案從最初的制度設計轉化為現實的法律操作和實施。在西九龍高鐵站口岸區實施「一地兩檢」，這是廣深港高鐵高效運營最為合理的方案，通過創造性的程序設計和制度安排，化解香港特區發展進程中的重大制度難題和障礙，這是香港特區具有里程碑意義的「一國兩制」實踐。

　　廣深港高鐵是在香港回歸祖國後醞釀、規劃和建設的一項重大基礎設施工程，香港段建設過程中攻克了各種技術難關，也解決了立法會後續追加撥款的難題，但在設計便捷、高效、穩妥通關方案這個問題上一度面臨各方質疑和嚴峻挑戰。如何在符合「一國兩制」方針前提下根據基本法的規定設計方案，並得到香港社會各界的理解和接受？這是香港特區發展過程中面臨的「一國兩制」實踐的重大難題，也是廣深港高鐵香港段順利通車運營的關鍵。

　　通過創造性地實施基本法解決廣深港高鐵「一地兩檢」難題，這為香港特區二十多年努力而規劃建設的高鐵終於能夠順利開通運行解除了制度上的障礙，讓廣深港高鐵香港段的正式通車成為可能。

　　香港特區規劃建設高鐵，並與內地就西九龍站實施「一地兩檢」簽署合作安排，這是香港特區行使高度自治權的重要體現。全國人大常委會對相關合作安排做出批准則為「一地兩檢」方案順利落實提供權威性的法律保障，也為香港特區制定相關條例落實「一地兩檢」方案提供了法律依據。

　　「一地兩檢」方案本身具有堅實的法律支撐和制度保障，其更大的合法性基礎則是為香港和內地的聯繫創造條件。2018年9月4日，香港特區立法會通過的《廣深港高鐵（一地兩檢）條例》開始實施，西九龍站內地口岸區正式啟用，為落實「一地兩檢」安排做好最後準備。9月10日，廣深港高鐵各次列車車票在內地和香港同步發售，廣深港高鐵香港段開通運營進入倒計時。9月23日，隨著首列從內地駛往香港高鐵列車從深圳北站出發直奔西九龍站，首列從香港西九龍站出發的高鐵列車發往深圳北站，廣深港高鐵全線正式開通投入運營，香港特區正式邁入「高鐵時代」。

　　在香港回歸祖國21年的歷史時刻，我們明確提出香港特區發展要融入國家發展大局，從過去香港與內地之間政治區隔到今日的經濟融合，這既符合「一國兩制」方針和香港特別行政區基本法的根本宗旨，也是香港特區成立21年之際「一國兩制」實踐新的發展方向。如果我們在「一地兩檢」這個「一國兩制」實踐新問題上能夠秉持一種開放的立場和態度，就能更深刻地認識到「一地兩檢」方案的提出和順利落地，將為香港特區「一國兩制」實踐打開一片天空。如果我們將「一地兩檢」放在「一國兩制」偉大歷史進程中進行認識和解讀，這不僅是香港特區以法律智慧實施和發展基本法的重大實踐，也是香港和內地人民以政治智慧創造性實踐「一國兩制」的重大成就，標誌著香港特區「一國兩制」實踐進入到一個新的歷史階段。（全文完）

作者係南開大學法學院副教授、

台港澳法研究中心執行主任

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