簡論改革開放40年來中央經略和治理港澳之經驗（上）

　　國家主席習近平在中共十九大報告中指出，「香港、澳門回歸祖國以來，『一國兩制』實踐取得舉世公認的成功。事實證明，『一國兩制』是解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，也是香港、澳門回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度」。習近平主席還指出，40年改革開放，港澳同胞是見證者也是參與者，是受益者也是貢獻者。港澳同胞同內地人民一樣，都是國家改革開放偉大奇蹟的創造者。國家改革開放的歷程就是香港、澳門同內地優勢互補、一起發展的歷程，是港澳同胞和祖國人民同心協力、一起打拼的歷程，也是香港、澳門日益融入國家發展大局、共享祖國繁榮富強偉大榮光的歷程。

　　編者按：本文作者常樂為暨南大學澳門研究院研究員，兼任中國人民大學台港澳研究中心特邀研究員、全國港澳研究會理事，主要從事「一國兩制」理論與實踐研究。本文對中央治理港澳的基本原則與經驗作出歷史追溯與深入分析，揭示港澳回歸以來在政治、經濟、社會各領域取得舉世矚目成就的根本所在。全文1.2萬餘字，因版式篇幅所限，本刊分兩期進行連載，本期刊登文章第一部分。

回歸祖國以來，港澳同胞當家作主，港澳經濟突飛猛進，2017年澳門人均GDP達7.76萬美元，較1999年增長5倍。圖為澳門新濠影匯酒店

　　深入總結改革開放40年來中央經略、治理港澳的基本經驗，對於進一步發揮港澳在國家改革開放和現代化建設中的獨特優勢與作用、探索「兩制」台灣方案、最終實現中華民族偉大復興具有重要意義。

　　回歸祖國以來，港澳同胞當家作主，自行管理特別行政區自治範圍內事務，港澳居民享有比歷史上任何時候都更廣泛的民主權利和自由。港澳經濟突飛猛進，香港本地生產總值（GDP）從1997年的1.37萬億港元，增至2017年的2.66萬億港元，增長近1倍。2017年，香港人均GDP達4.62萬美元，較1997年增長近7成。在全球發達經濟體中，香港的發展速度一直都在前列。澳門本地生產總值（GDP）從1999年的518億澳門元，增至2017年的4,042億澳門元，增長8倍，2017年澳門人均GDP達7.76萬美元，較1999年增長5倍。港澳強勁的經濟增長能力和水平雄辯地證明了「一國兩制」港澳實踐的巨大成功。

　　回歸以來，港澳政治、經濟、社會各領域之所以取得舉世矚目的發展成就，最為關鍵的就是長期飄零在外的這對遊子終於回到了祖國母親的懷抱，尤其是中央堅定不移執行「一國兩制」基本方針，將港澳納入國家治理體系，採取了科學、實際、正確、有效的治理原則與方略，既在參與國家建設方面發揮了港澳特色和優勢，也保持了其自身的長期繁榮穩定。

一、堅持黨對「一國兩制」方針的領導

　　習近平指出，中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。以中共十一屆三中全會召開為起點，黨和國家領導人鄧小平、葉劍英、廖承志等就積極思考用什麼樣的妥善辦法解決台灣、香港問題，最終完成國家統一大業，並在20世紀80年代初形成了「一個國家，兩種制度」的基本方針。

　　鄧小平指出，「使中國人站起來的」，「是共產黨，是社會主義」。因此，在新的歷史時期中國共產黨人所面臨的一項重大問題，就是國家統一問題。鄧小平指出，「和平統一祖國的方針，是我們黨的十一屆三中全會以後制定的」；「『一個國家，兩種制度』的構想不是今天形成的，而是幾年以前，主要是在我們黨的十一屆三中全會以後形成的。這個構想是從中國解決台灣問題和香港問題出發的」。其中比較重要的歷史節點，就是在1982年9月中共十二大上，形成了「我們要同包括台灣同胞、港澳同胞和國外僑胞在內的全體愛國人民一道，努力促進祖國統一的大業」的全黨重要共識。

　　在港澳回歸祖國之後，「一國兩制」方針成為中國共產黨治國理政的一項重要內容。2004年9月中共十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》指出，保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題，解決台灣問題、實現祖國的完全統一是黨肩負的神聖使命。要堅持「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方針，嚴格按照特別行政區基本法辦事，支持特別行政區行政長官和政府依法施政、提高管治水平。在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下，廣泛團結香港、澳門各界人士，不斷開創「一國兩制」事業的新局面。

　　2007年10月中共十七大報告進一步指出，保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題。我們將堅定不移地貫徹「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方針，嚴格按照特別行政區基本法辦事；全力支持特區政府依法施政，著力發展經濟、改善民生、推進民主；鼓勵香港、澳門各界人士在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下和衷共濟，促進社會和睦；加強內地與香港、澳門交流合作，實現優勢互補、共同發展；積極支持香港、澳門開展對外交往，堅決反對外部勢力干預香港、澳門事務。香港同胞、澳門同胞完全有智慧有能力管理好、建設好香港、澳門，香港、澳門已經並將繼續為國家現代化建設發揮重要作用，偉大祖國永遠是香港、澳門繁榮穩定的堅強後盾。

　　2012年11月，中共十八大在充分肯定「一國兩制」實踐成就的同時，明確概括出中央治理港澳的根本宗旨。報告指出，香港、澳門回歸以來，走上了同祖國內地優勢互補、共同發展的寬廣道路，「一國兩制」實踐取得舉世公認的成功。中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方針，必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。

　　2017年10月中共十九大，進一步將「堅持『一國兩制』和推進祖國統一」確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四項基本方略之一，「一國兩制」方針在中共治國理政全局中的重要性進一步加強。報告指出，保持香港、澳門長期繁榮穩定，實現祖國完全統一，是實現中華民族偉大復興的必然要求。必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保「一國兩制」方針不會變、不動搖，確保「一國兩制」實踐不變形、不走樣。必須繼續堅持「和平統一、一國兩制」方針，推動兩岸關係和平發展，推進祖國和平統一進程。

香港、澳門同胞有能力管理好、建設好香港、澳門，並將繼續為國家現代化建設發揮重要作用，祖國永遠是香港、澳門繁榮穩定的堅強後盾。圖為澳門石排灣郊野公園

二、堅持主權獨立與完整　堅決維護國家主權、安全、發展利益

　　歷史遺留的香港、澳門問題首先是中國的主權獨立和完整問題，台灣問題與港澳問題不同，它涉及到國家主權的完整問題。

　　鄧小平作為「一國兩制」構想的創立者，從一開始思考解決香港問題就將中國的主權獨立和完整擺在了第一位，他在1982年首次與英國首相撒切爾夫人會談時就表明了這一嚴正立場。也是從鄧小平開始，黨和國家領導人都將港澳的回歸問題、國家的主權獨立和完整問題與中國共產黨執政的公信力與合法性緊密聯繫起來，國家主權問題事關黨和政府存續的根基。這是鄧小平主權理論的第一點。

　　鄧小平指出，關於主權問題，中國在這個問題上沒有回旋餘地。坦率地講，主權問題不是一個可以討論的問題。現在時機已經成熟了，應該明確肯定：1997年中國將收回香港。就是說，中國要收回的不僅是新界，而且包括香港島、九龍。中國和英國就是在這個前提下進行談判，商討解決香港問題的方式和辦法。如果中國在1997年，也就是中華人民共和國成立48周年後還不把香港收回，任何一個中國領導人和政府都不能向中國人民交代，甚至也不能向世界人民交代。如果不收回，就意味著中國政府是晚清政府，中國領導人是李鴻章。我們等待了33年，再加上15年，就是48年，我們是在人民充分信賴的基礎上才能如此長期等待的。如果15年後還不收回，人民就沒有理由信任我們，任何中國政府都應該下野，自動退出政治舞台，沒有別的選擇。

　　作為主權獨立和完整的重要象徵，中華人民共和國及其政府必須在香港駐軍。鄧小平指出，中國有權在香港駐軍。除了在香港駐軍外，中國還有什麼能夠體現對香港行使主權呢？在香港駐軍還有一個作用，可以防止動亂。那些想搞動亂的人，知道香港有中國軍隊，他就要考慮。即使有了動亂，也能及時解決。這是鄧小平主權理論的第二點。

　　是否誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，是衡量香港愛國者的重要標準，還是判斷是否形成治港者主體的重要標準。鄧小平指出，港人治港有個界限和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。未來香港特區政府的主要成分是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人當顧問。什麼叫愛國者。愛國者的標準是，尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。這是鄧小平主權理論的第三點。

　　鄧小平所開創的「一國兩制」主權理論的精髓，被其後繼者堅定不移的繼承和發展。其最突出的政治成果，一是中共十八大所概括指出的「一國兩制」的根本宗旨，即維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定；二是中共十九大將「堅持『一國兩制』和推進祖國統一」作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四項基本方略之一，並且再次強調了特區政府和行政長官「履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任」和「我們堅持愛國者為主體的『港人治港』『澳人治澳』」等中央治理港澳的基本遵循。

　　進入新世紀以來，港澳特區的國家主權安全問題日益凸顯，成為中央港澳工作的一項重要內容。2004年中共十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，提出始終把國家主權和安全放在第一位，堅決維護國家安全，「堅決反對外部勢力干涉香港、澳門事務」。2007年中共十七大又重申「堅決反對外部勢力干預香港、澳門事務」。緊接著，在中共十八大上就提出了「一國兩制」的根本宗旨，港澳特區維護國家主權安全的憲制責任和主體責任進一步明朗化、具體化。

　　進入新時代，習近平主席同樣從戰略高度重視和處理港澳的主權問題。習近平主席指出，「在中英談判時期，我們旗幟鮮明提出主權問題不容討論。香港回歸後，我們更要堅定維護國家主權、安全、發展利益」。由此，中央治理港澳十分強調底線思維，要求港澳堅守「三條底線」，即「任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞活動，都是對底線的觸碰，都是決不能允許的」。這些都是中央治理港澳所遵循的主權原則的新發展。

香港是一個多元社會，對一些具體問題存在不同意見甚至重大分歧並不奇怪，特區政府、立法會、區議會、居民之間能形成多種多樣的協商方式。圖為參與香港議題活動的學生

三、堅持法治思維嚴格依照憲法和基本法辦事

　　中國憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。因此，作為中國特色社會主義政治體制的一個重要部分，特別行政區的創設也必須源自於憲法，其相關制度也必須符合憲法精神。

　　首先，中國憲法明確規定了特別行政區的設立及其制度的法律來源。1982年頒布的現行憲法第31條規定，「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」；第62條規定的全國人民代表大會所行使的職權當中，其第13款即「決定特別行政區的設立及其制度」。由此，港澳兩部基本法的制定都必須以憲法為根據，這是由憲法本身的地位決定的。港澳基本法是根據中國憲法按照港澳的具體情況制定的，是符合憲法的。這一點，在港澳兩部基本法的序言中都作了明確規定：「根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港（澳門）特別行政區基本法，規定香港（澳門）特別行政區的制度，以保障國家對香港（澳門）的基本方針政策的實施」。

　　其次，回歸祖國之後，憲法和基本法共同構成了港澳的憲制基礎。習近平主席指出，「回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變，中華人民共和國憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎」。澳門特別行政區同樣如此。憲法作為國家的根本法，在包括港澳特區在內的中華人民共和國領土範圍內具有最高法律地位和最高法律效力。港澳基本法是根據憲法制定的、規定港澳特區制度的基本法律，在港澳特區具有憲制性法律地位。港澳特區的制度和政策均以港澳基本法的規定為依據；港澳特區立法機關制定的任何法律，均不得同基本法相抵觸。港澳特區的行政、立法、司法行為都必須符合港澳基本法；在港澳特區的個人以及一切組織和團體都必須以港澳基本法為活動準則。同時，港澳基本法作為全國性法律，在全國範圍內適用。

　　複次，嚴格依照憲法和基本法辦事，依法治理港澳。2014年12月習近平主席視察澳門時指出，人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理。要善於運用法治思維和法治方式進行治理，要強化法治意識，特別是要完善與澳門特別行政區基本法實施相配套的制度和法律體系，夯實依法治澳的制度基礎。2017年7月習主席在視察香港時更強調，要「始終依照憲法和基本法辦事」。在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來；要完善與基本法實施相關的制度和機制；要加強香港社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育。

　　最後，全國人大常委會的釋法及其作出的相關決定，是中央依法治理港澳的重要方式。中國憲法和基本法明確規定了全國人大常委會解釋基本法的權威地位，而隨著港澳「一國兩制」實踐的不斷發展，隨著港澳社會新情況新問題的出現，全國人大常委會按照憲法和基本法的立法原意及相關條文對基本法的相關條文作出解釋或對某些重大事項作出決定，是十分必要的。這既是中央依法治國的重要體現，也是中央依法治理港澳的重要體現，這對於彰顯中央對港澳的全面管治權和保障「一國兩制」港澳實踐的行穩致遠具有重要意義。比如，全國人大常委會對香港基本法第22條與第24條有關居港權的解釋和第104條有關香港公職人員宣誓的解釋，以及全國人大常委會對香港政改、「一地兩檢」等的決定，都直接關係香港的政制發展與繁榮穩定，其重要性不言而喻。（未完待續）

作者係暨南大學澳門研究院研究員、

中國人民大學台港澳研究中心特邀研究員、

全國港澳研究會理事

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