CEPA：舞象之年 再度起航
香港對中國內地改革開放的作用和意義毋庸置疑。兩地相互經貿往來成就了香港“東方之珠”的美譽，也推動中國內地加速融入世界，成長為全球第二大經濟體和國際經貿重要利益攸關方。《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）是兩地經貿發展史上濃墨重彩的一筆。作為“一國兩制”原則下依照WTO規則達成的創新性制度安排，CEPA致力於深化內地與香港經貿合作，推動貨物與服務貿易自由化以及貿易投資便利化，15年來成績斐然。
文｜北京徐剛
CEPA簽署於香港回歸6周年之際，於2004年1月1日正式施行。圖為2003年6月29日，國務院總理溫家寶與香港特區行政長官董建華在禮賓府見證了CEPA簽署儀式（圖：香港特區政府新聞處）
逐層推進不斷完善
CEPA簽署於香港回歸6周年之際，於2004年1月1日正式施行。它的出現，因應時局變化與時代挑戰，符合雙方共同利益。對經歷了1997年東南亞金融危機、2001年美國互聯網泡沫破裂、2003年“非典”疫情等一系列重大外部衝擊的香港而言，CEPA是中央政府順應香港企業界呼聲送上的“政策大禮包”，幫助其借助來自內地的發展動力重振經濟頹勢，實現順利轉型。對剛剛加入WTO，積極尋求國際發展的內地而言，CEPA亦為內資企業打開更大的開放窗口，是中國深化改革開放的客觀需要。
15年來，CEPA經歷了一個合作內容逐步充實、開放水平逐步升級的過程，完成了從貨物貿易、服務貿易到投資與技術合作領域開放的逐層推進和制度上的不斷完善，推動兩地經貿合作實踐不斷拓展與深化。頭十年，內地與香港以每年一份補充協議的速度不斷刷新CEPA合作深度。自補充協議二起，內地對所有符合原產地標準的香港進口貨物實現零關稅，到補充協議十，內地對香港服務貿易開放承諾已從最初的18個領域73項優惠措施拓展到43個領域402項措施。服貿領域作為CEPA合作重心得到強化。2014年12月，《CEPA廣東協議》率先在廣東地區“先行先試”，首次以“准入前國民待遇”加“負面清單”的方式實現對香港服務貿易自由化。在此基礎上，2015年11月《CEPA服務貿易協定》將合作地域範圍擴展至內地全境，開放領域佔到WTO服貿部門總數的95.6%。順應國際經貿規則最新發展趨勢，CEPA升級步伐也逐漸加速。2017年6月《CEPA投資協議》和《CEPA經濟技術合作協議》簽署，2018年12月《CEPA貨物貿易協議》簽署，“十三五”規劃中提出的CEPA升級目標已提前完成。一系列CEPA協議的簽署與實施標誌著，內地與香港在經貿領域正從表面的市場一體化向深層的制度一體化推進。
港製造業服務業收益顯著
從實踐效果看，貨物貿易領域，CEPA促進了港產品對內地出口的提升，幫助香港緩解製造業“空心化”，保留住部分優勢製造行業。在港產品全球出口大幅下降的情況下，其對內地市場的依賴不斷上升，出口內地比重從2003年的30%上升到2017年的40%左右。截至2019年2月底，按照“產品特定原產地規則”獲批的香港原產地證書累計近17.2萬份，食品飲品、塑膠製品、紡織成衣、藥用及護理用品成為主要受益行業，港產月餅、中式成藥、名優服飾等優質港貨源源不斷進入內地。15年來，以零關稅出口到內地的香港貨物約971億港元，節省關稅約68.1億元人民幣，對香港逾9萬製造業工人意義重大。同時，CEPA在通關便利化、檢驗檢疫等方面的促進措施也推動兩地貿易聯繫日趨緊密。儘管在內地外貿版圖上的地位雖不及入世前，但香港依然跟上了狂飆突進的中國貿易快車，2018年兩地貿易總額達到3,105.6億美元，保持內地第六大貿易夥伴地位。
服務業佔香港GDP比重超過90%，服貿自由化亦是CEPA 協議發力重點。從數據看，香港受益幅度要大大超過內地。2006-2016年，香港向內地服務輸出增長了3.2倍，同期香港整體服務輸出只有1.8倍，香港從內地服務輸入則出現不增反減的情況。據香港工貿署統計，截至2019年2月底，香港共批准3,267份《服務提供者證明》，意味著3,267家企業享受優惠並在內地市場提供服務，運輸與物流、航空、分銷等專業服務佔到大頭。CEPA推動兩地在多領域達成專業資格互認協議。目前，香港有400多名建築師通過資格互認，取得內地一級建築師專業資格。
僅2018年當年就有超過90家內地企業赴港上市，佔據了香港IPO市場九成以上融資額。圖為2018年7月9日，香港特區政府財政司司長陳茂波（右二）在香港交易及結算所有限公司出席小米集團上市儀式（圖：香港特區政府新聞處）
香港旅遊、零售、運輸和金融等行業成為CEPA協議推動服貿自由化的主要受益者。自2003年內地遊客個人赴港“自由行”開通以來，先後已有22個省市的49個城市被納入開放範圍，推動香港旅遊業和零售業進入黃金十年。內地赴港人數大幅攀升，在2014年達到頂點，出行人次規模4,724.8萬，較放開之初增長超過10倍，佔到香港當年接待遊客數量的78%，推動港零售業營業額十年內翻了一番。此後赴港人數雖出現回落，但仍保持在75%以上的高位水平。
推動港資本市場發生深刻變化
金融行業是CEPA惠港政策的主角。CEPA推出以來，香港金融服務魅力顯現。由於香港保險合同條款優於內地，受到吸引的內地客戶正成為香港保險行業業績增長的重要原因之一。不少內地大型銀行和企業將國際業務中心和海外融資平台移至香港，鞏固了香港金融中心的地位。香港債券市場起步較晚，但近年來發展迅速，正成為內地企業獲得美元融資的主要窗口。從交易所口徑看，2017年新發行債券金額約1,820億美元，十年複合增長率約91%，內地企業最近五年在港發債佔比都保持在發行金額的75%以上。
CEPA支持符合條件的內地企業到港上市，使香港成為內地企業境外上市的首選之地，也推動香港聯交所上市港股市值自2003年以來增長近5倍，成為全球最大和最活躍的股票市場之一。目前，在港上市內地公司累計超過660家，佔到港股市場上市公司總量的30%，僅2018年當年就有超過90家內地企業赴港上市，佔據了香港IPO市場九成以上融資額。尤其是近年來，一批內地新經濟、新業態的明星企業扎堆上市香港，如小米、美團、中國鐵塔、海底撈等，凸顯香港資本市場在推動中國新經濟發展中的重要戰略作用。與此同時，兩地資本市場的互聯互通程度正在加深。2014年11月滬港通開通，兩地資本市場雙向開放時代來臨。2015年7月兩地啟動基金互認，2016年12月深港通開通，2017年7月債券通北向開啟，一系列資本市場開放舉措不但增強了香港對國際資本的魅力，洶湧而下的“北水”資金也正對香港資本市場生態產生深刻影響。
利用CEPA框架把香港建設為離岸人民幣金融中心的嘗試獲得初步成功。作為人民幣國際化的重要一步，香港已成為全球最大的離岸交易中心，擁有近萬億規模的海外人民幣資金池，其形成的“CNH”匯率價格成為人民幣外匯預期和資產交易的重要參考標準。離岸人民幣債券——“點心債”一經推出被火熱認購，雖因匯改因素一度遇冷，但近年來發行主體日趨多元，交投日趨活躍，佐以“債券通”順利開通，香港在支持人民幣發揮國際投融資貨幣功能上的作用愈加重要。
參與全球規則競爭的
“試驗田”和“風向標”
CEPA促進了雙邊投資的穩步發展。2003年以來，來自內地的外商直接投資大幅增長，成為最顯著變化。事實上，無論是中國實際利用的外資，還是中國對外的投資，香港都佔據難以忽視的地位，成為內外資本流通和中轉的重要平台。這一中介功能如此成功，以至於使厘清中國與外界真實的投資往來變得異常困難。據統計，2016年內地對香港投資流量佔到全部投資流量的58.2%，在香港的存量達7,807.4億美元，佔到內地在亞洲投資存量的85.8%。《CEPA投資協議》進一步鞏固了香港的平台優勢，作為內地首份以“准入前國民待遇”加“負面清單”的模式開放非服務業投資准入的投資協議，港澳投資者事實上享有了較之後出台的2018版外商投資負面清單更廣泛的准入許可。針對港澳各界對《外商投資法》的廣泛擔憂，國務院總理李克強在今年3月15日十三屆全國人大二次會議閉幕後的記者會上指出，港澳台投資可參照、適用《外商投資法》，並繼續沿用長期以來行之有效的一些制度安排和實際做法，給香港投資者吃下一顆“定心丸”。
深港通於2016年12月5日開通，增強了香港對國際資本的魅力（圖：香港特區政府新聞處）
從更大視角看，CEPA也是內地和香港推動自貿談判，參與全球規則競爭的“試驗田”和“風向標”。進入21世紀以來，面對經濟全球化快速推進和WTO框架下多邊談判停滯的現實，以區域和雙邊為主導的自貿協定模式在全球蓬勃興起。CEPA是內地和香港雙方各自簽署和實施的第一個自由貿易協定，其誕生意味著雙方對區域經濟一體化趨勢的積極回應和初步探索。內地和香港獨立的關稅區身份和不同的經濟制度現實使其可以通過類似國與國之間的協議安排來推動雙邊經貿合作進程，而同屬一個國家的主權優勢和身份認同使彼此可以進行更加便捷的政策溝通，及時發現問題、充分交流意見、共同管控風險，為各自對外自貿談判提供經驗積累和借鑒。梳理15年來CEPA升級歷程，可以看到中國在推動貿易自由化和便利化方面的很多舉措，都是率先在CEPA中有所體現。迄今，兩地的全球自貿網絡都在加速鋪設，要感謝CEPA為雙方提供的“練手經驗”。
15年來，CEPA在推動中國內地與香港之間經貿合作方面結出累累碩果，充分印證了“一國兩制”的生命力和優越性，也使兩地對新時期CEPA在服務“一帶一路”和粵港澳大灣區建設，實現兩地互利共贏方面所能發揮的積極作用充滿信心。
CEPA升級步伐不會放緩
CEPA升級的目標雖提前完成，但並不意味著就此停滯。當前全球正處於國際秩序瓦解重塑的關鍵期，各國經貿衝突和規則博弈日趨激烈。面對這一挑戰，兩地繼續推動CEPA升級，加快推進貿易投資自由化的步伐不會放緩。這既是構建彼此強化依賴的“護城河”，也是釋放順應時代變化的“風向標”。以貿易體量計算，香港排名世界第七，是一個可以在國際經貿領域發出自己聲音的重要玩家。CEPA應密切關注國際經貿規則發展最新範式，積極推動與之對標，掌握博弈的主動權。
當前，在貨物貿易協議升級之後，服務貿易協議的升級正被提上日程。隨著《外商投資法》的出台，《CEPA投資協議》升級的必要性也隨之凸顯。對內地在海南展開的自由貿易港試點，香港作為成功典範可以提供制度建設上的積極幫助和建議。兩地還應加強對數字經濟這一代表著未來發展趨勢的領域整合。以支付寶為例，2018年3月其在香港用戶剛剛突破百萬，遠滯後於內地水平，其中原因值得深思。
具體執行上，CEPA過去飽受詬病的“政出多門”“大門打開小門關”等問題需被正視，落實好具體實施細則、政策指引和法律解釋等工作關乎CEPA的效率和效用。宏偉規劃下，兩地社會與制度融合絕非易事，需要有充分調研和足夠準備。廣深港高鐵開通延遲了3年，“一地兩檢”制度最終落地經歷了7年，這些先行先試、制度創新合作的延遲提醒我們，一定要對問題的難度有清醒認識，做深做實現有合作是對阻撓和質疑最有力的回擊。
CEPA對兩地經濟的促進作用毋庸置疑，但在未來推進中，如何使普通民眾從中獲益，避免大部分收益被大型企業和精英階層攫取，需要認真對待。兩地居民因“自由行”引發的矛盾除了制度設計之初考慮不夠周詳外，香港普通民眾獲得感弱也是重要原因。所幸這一問題正得到重視，允許在內地生活的港人繳納住房公積金、增加香港學生在內地讀書獎學金、擴展香港居民在內地醫療計劃等一系列惠民政策陸續出台，表達了中央政府對推動兩地深度融合的決心和誠意。
未來，兩地在“一帶一路”建設和粵港澳大灣區建設方面的對接與合作將為CEPA框架下兩地經貿發展提供難得的機遇和巨大的空間。對此，我們充滿對美好前景的期待和祝福。
（作者係中國現代國際關係研究院
世界經濟研究所副研究員）
本文發表於《紫荊》雜誌2019年5月號
責編：莫潔瑩、趙珊
編輯：李博揚、周琦、史帥、連柳蕙