謀求粵港澳大灣區長期發展須法治先行

　　過去一年，粵港澳各區針對大灣區的論壇、講座和文獻，尤如雨後春笋般，與日增長。筆者亦曾於2018年11月和2019年6月先後兩次應廣州大學邀請參加由廣州粵港澳大灣區法制研究中心主辦的《粵港澳大灣區法制論壇》，與一眾專家學者共同探討區域法制協調的挑戰，並找尋出路。會後，筆者分別以「粵港澳大灣區長期發展須法治先行」和「以法律為盾‧化願景為行動‧有效率地打造粵港澳大灣區」為題發表文章，說明法治對大灣區發展的重要意義，並探討筆者對灣區發展的一些想法。

法治是保證大灣區得以長期發展的基礎，大灣區發展需要具權威性的法律條文。圖為中國最高人民法院大樓

　　說起粵港合作的歷史，過去真正成功的只有一次：20世紀80年代，內地的改革開放政策吸引大批港商進入珠三角地區設廠生產，利用內地低成本的優勢，增強生產與外貿能力，同時，成就了中國作為「世界工廠」的製造業大國聲譽。在那之後，2003年香港與內地簽定的《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA），為當時處於低谷的香港經濟打了一劑強心針，然而，卻在其後引起不少政治糾紛。

　　如今，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》衝出紙面，將再一次促成珠三角區域的大融合。2019年，粵港澳三地政府正式簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》（以下簡稱《框架協議》）。雖然只是簡短的數頁文字，但已具體而明確地勾劃出粵港澳大灣區的發展方向與目標。《框架協議》明文寫下實施機制，從決策方法到共同推動落實，由日常工作機制至四方聯絡協調。可謂「議而有決，決而有行」。

20世紀80年代，改革開放政策吸引了大批港商進駐珠三角地區設廠生產。圖為東莞一手袋廠的工作車間

法治是保證大灣區得以長期發展的基礎

　　良好的法治環境和健全的法律保障機制是規範和推進區域規劃與實施的重要保障。《框架協議》文件中肯定了香港的法治制度，有意進一步推動香港成為亞太地區的國際法律服務中心。

　　早在2018年3月全國人大會議上，最高人民法院院長周強和最高人民檢察院檢察長張軍先後向大會作報告。其中，周強報告道：「2018年簽署了內地與香港法院相互認可和執行民商事案件判決的安排，基本實現內地與香港民商事領域司法協助全覆蓋；審結涉僑案件1.6萬件；會同中國僑聯出台意見，在福建、海南等11個省、區、市開展涉僑糾紛多元化解試點，促進涉僑糾紛有效化解。」張軍則在報告中提及，「2017年依法妥善辦理涉港澳台和涉僑案件，維護港澳台同胞、海外僑胞和歸僑僑眷合法權益，起訴涉港澳台和涉僑案件10,115人，同比下降25.9%」。

　　法治是保證大灣區得以長期發展的基礎，大灣區發展需要具權威性的法律條文。世界上主要國家採用的法律體系分兩類：大約70個國家和地區的法律採用成文法體系，主要分布在歐洲大陸及受其影響的其他國家，包括法、德、意、荷蘭、西班牙、葡萄牙以及拉丁美洲和亞洲許多國家；而英、美、澳洲、紐西蘭、香港等約26個國家和地區則採用普通法系。

　　美國的法律來源有四：憲法、行政法、成文法與普通法（亦稱不成文法）。在最高權力條款規定下，美國憲法、國會制定的其他法律和美國參與的國際條約是國家最高法律，並成為聯邦制下聯邦法律的基礎，確定了聯邦、50個州與海外領地的法律權限。所有其他法律都歸憲法管理並低於憲法，即任何法律不得與憲法相抵觸，假設國會通過與憲法相衝突的法律，最高法院可判定該法為違憲。根據「遵循先例原則」，一般下級法院不會引用違憲的法律，否則，也將會被最高法院撤銷判決。

　　普通法源自英國傳統，很多未編為法典的慣例經過長期發展，成為規範人民權利義務之法規與原則（或稱案例），為各地法院所引用，以作其判決之依據。需要明確指出的是，美國普通法已非純粹的不成文法，而是已注入大量成文法的美國家事法混合體。

　　無獨有偶，香港法律大致沿襲自殖民管治時期的英國。1997年香港回歸中國後，以香港基本法作為特區法律制度的憲制性文件。根據「一國兩制」的原則，香港得以繼續其原有的普通法體系，並以成文法形式編彙的香港法例作為補充。

　　另一方面，中國和日本採用的是源自法國的大陸法，亦稱成文法系，這是世界上另一個重要之法律體系。其中，日本法律制度為混合民事法律制度，具法國和德國等民事法律制度與美國等普通法律制度之特點。日本法例僅針對適用法定條文清楚明確嚴格詮釋為罪行的行為作出刑事檢控，而法例僅可通過立法程式採納或修改。

　　中國內地的法律由全國人民代表大會及全國人民代表大會常務委員會制定，國務院獲授權制定行政法規。必要時，地方人民代表大會可在不抵觸憲法、法律、行政法規的前提下，制定地方性法規。國務院轄下各部、委員會以及某些地方級別的人民政府則可以發布規章。《中華人民共和國憲法》為最高法律。

大灣區的發展應該是可持續的，在粵港澳大灣區的發展進程中，環境問題應被視為重中之重。圖為塑膠分類回收處

從經濟法入手　健全灣區法律體系

　　粵港澳大灣區是由包括廣州在內的9個內地城市和港澳2個特別行政區所構成的城市群。在「一國兩制」背景下，9個內地城市實行社會主義制度，而港澳2個特別行政區實行的則是資本主義制度；大灣區涉及粵、港、澳「三個稅區」、「三個法律管轄區」以及「三種流通貨幣」，往來粵港澳三地須經過海關及檢查行李，而商品和金錢亦還未能自由流通。簡而言之，與全球其他灣區相比，粵港澳大灣區所面對境況的複雜程度有過之而無不及。

　　眾所周知，港澳特區是「一國兩制」的實踐基地。雖說22年來「一國兩制」的實踐是成功的，但這個過程中也經歷了不少風風雨雨。例如，香港某些法律界人士給予「一國兩制」不同的解說，閙得滿城風雨。有鑑及此，大灣區大可響應國際主流，將成文法與不成文法融於一爐，明文書明以《中華人民共和國憲法》為最高法律。

　　一般而言，大陸法較側重政體，而普通法則有利於營商。在確保國家安全的前提下，要全力發展灣區經濟，在立法內容上，就應由經濟法入手。經濟法的體系也存在爭議，從實事求是的角度，我們暫且摒棄理論上的爭辯。在經濟法主體制度方面，就外商投資企業立法，對市場准入制度進行規範；輔以行政法，做好准入企業實體審查和程式審查；經濟管理層面，涉及民商法的考量，主要把握民法、商法和知識產權法三個方向。具體包括物權法、債權法、侵權行為法等「民法」和公司法、票據法和破產法在內的「商法」。確保交易安全的前提下，注重效率。具體來說，應對產業政策法、財政法、稅法、金融證券法、會計和審計法以及對外貿易政策法進行規劃。此外，在經濟活動中應制定合同制度、競爭法、對外貿易政策法、消費者法以及產品質量法等。

　　粵港澳大灣區是面向世界的，是以對外開放、增強區域的國際競爭力為努力目標的。正如前文所述，大陸法與普通法兩大法系的差異將不可避免地使國際投資者卻步。因此，大灣區必須通過明文立法增強世界各地投資者的投資信心。

就環保立法　促進大灣區持續發展

　　大灣區的發展應該是可持續的。在促進經濟發展的同時，我們還應該注意資源的節約、環境的保護，藉此才能保證灣區經濟得以長久持續地發展。

　　眾所周知，在過去成就「世界工廠」美譽的同時，我們忽視了污染對環境帶來的影響，並為此付出了沉重的代價。在粵港澳大灣區的發展進程中，環境問題應被視為重中之重。

　　多年來，粵港雙方透過「專責小組」簽訂合作協議防治污染。2001年，成立了粵港環境保護合作專責小組，但其作出的「行政協議」沒有法律依據。事實上，缺乏明確的法律依據是粵港環保合作面臨的最重要的法律問題之一。香港立法規管環境污染，違法而被定罪者會因程度不同或被罰款、或被監禁。有鑑於環保的重要性，大灣區內其他城市也應效仿香港，將政策、措施和安排等提升為法律規定，就環保進行立法是不二的選擇。值得特別一提的是，環保城市對高端人才也具有相當的吸引力。

香港法律制度以「法治」和「司法獨立」的精神為基礎，「法治」是基本法律原則，法律面前人人平等。圖為香港特別行政區高等法院

以香港為藍本　完善大灣區司法與訴訟程式

　　在展開成文法的撰寫、為大灣區發展提供具體的法律條文之後，下一個重要的課題是司法。筆者認為，不必全世界四下張望，聚焦香港便能找到「法治大灣區」的具體方案。

　　香港法律制度一向以「法治」和「司法獨立」的精神為基礎。「法治」是基本法律原則，規限行使權力的方式，法律面前人人平等，政府和所有公務人員的權力源自法例，並根據合法性原則行使權力。換言之，任何人（包括行政長官）除非有法律根據，否則不可以作出構成法律過失或會影響他人人身自由的行為。與此同時，法院必須獨立於行政機關。法院若要大公無私裁定政府的行為是否合法，司法獨立實屬必要。事實上，有港人對內地「以人際關係支撐一切的辦事方式」感到憂慮。面對不同的刑事法律制度，同類案件可能會有不同的法律後果。若有共犯因審判地或適用法律制度的差異而被判處不一樣的刑罰時，將不可避免地引起人們對公平性的質疑。

　　再有，一個簡單易行的訴訟程式同樣可以從目前的香港找到借鑑。香港的檢控工作是由律政司司長全權負責。在作出決定時，律政司司長無須受制於行政部門的任何指示或指令。實際上，簡易層次的檢控工作大多涉及簡單的案件，可由警方或其他調查機關處理，無須律政司司長特別介入，而且所有上述案件均在裁判法院經由高級法庭主任代律政司司長審閱。而極嚴重的刑事罪案，如謀殺、誤殺、強姦、持械行劫和某些毒品罪行，均由原訟法庭法官會同陪審團進行審訊，更有「假定無罪」、「舉證責任在控方」以及「獲得法律協助的權利」等辯護原則。另一方面，民事訴訟經常由政府向個人（包括公司）提出，以及由個人（包括公司）向政府提出，但更常見的還是由個人向個人提出的民事訴訟，以保護產權、討回財產及強制履行義務。

　　最後，成功在法，成就在人。如何更好、更順暢地連接大灣區內不同司法區域的法律？粵港澳大灣區的法庭該以怎樣的方式才能更有力地促進「富有社會主義特色」的大陸普通法新法制的發展？這需要各區域的律師竭力攜手合作。一班有心有力的律師與大律師已隨時準備，呼應大灣區發展的需要。

　　筆者倡議成立「粵港澳大灣區上訴合議庭」。一直以來，香港法院是法官的「領土」，而法院內則是大律師主場。換言之，大律師是法庭的朋友。一般而言，原審案件較着重於事實裁定。筆者倡議，若案件進入前述「粵港澳大灣區上訴合議庭」時，若原審牽涉內地與香港（或澳門）之間的糾紛，「粵港澳大灣區上訴合議庭」法官可根據案件牽涉的法律觀點向澳門或香港大律師提取意見後，才頒布法庭判決書，並成為沒有約束力（non-binding）判決書部份。若然，「粵港澳大灣區上訴合議庭」大法官便可借此機會，在「中國憲法」的大框架下，分析相關的事實在香港或澳門法例下會有什麼樣的法律新觀點產生。與此同時，也能直接地為中國「富有社會主義特色」的大陸普通法新法制作出貢獻。

　　筆者相信，根據《框架協議》，粵港澳三地將在中央支持下，完善這一創新合作機制，促進互利、共贏、合作關係，將粵港澳大灣區建設成為更具活力的經濟區和宜居、宜業、宜遊的優質生活圈以及內地與港澳深度合作的示範區，打造國際一流灣區和世界級城市群。

作者係執業大律師、香港法學交流基金會副主席、經民聯太古西幹事

掃描二維碼關注紫荊論壇

來稿聯繫方式：

電話：（852）2285 0006

傳真：（852）2546 4582

電郵：zijingluntan@gmail.com