香港特區政府管理著香港700多萬人口，全香港雖然劃分了18個區，但區內只設立不同政府部門的辦事機構，沒有主管區內一切事務的區域統轄機構。受到行政制度僵化、私營資本進入社區、民主制度發展和公民意識提高等因素影響，香港特區地方治理積累了不少問題，這在一定程度上影響了市民對於特區政府的信心。筆者認為特區政府須與時俱進，就自身官僚體系實施改革，深入檢討私營資本在公共服務中之角色，進而調整分區和資源分配。
2015年至2018年間，筆者走訪了全香港200多個社區，與300多名不同政黨、社團、非政府組織和社區組織的代表進行深度訪談，並結合文獻和數據分析，從（1）分區與資源分配、（2）官僚主義、（3）私營資本與社區管理、（4）區議會制度和（5）公民意識等方面入手，多維度綜合論析地區治理的相關問題，並提出應對建議。
第六、重新考慮區議會角色及組成，儘量減少劃界變化等。
筆者認為，應進一步促進民政事務專員解決實際問題。圖為灣仔民政事務處咨詢服務中心
香港現行分區為18區，即香港島4區、九龍東2區、九龍西3區、新界東4區和新界西5區。18區的人口分布見表1。
如上表所示，香港18區的人口分布不太平均，人口多的區達60萬以上（例如：沙田區、元朗區和觀塘區），人口少的則不足20萬（例如：灣仔區和離島區）。值得注意的是，特區政府不是所有項目都會按照各區的人口差異去安排資源（例如：前特首梁振英於2013年推出的「推展社區重點項目」就每區撥款1億元，而不是以人口數為撥款基礎）。部分項目撥款額為18區劃一，導致各區人均資源不一的現象。
香港特區政府成立之初，基本上沿用港英殖民政府的官僚制度。直到其後一系列事件（例如：禽流感）發生，特區政府便把部分與地區治理相關的公共服務外判或出售，形成了現今地區治理持份者和參與者多元化的狀況。
18區只是民政事務的區域劃分，其他政府部門（包括醫療、環境衛生、社會福利、警務、消防和地政等）都有各自的業務分區，造成不同部門對於分區人手編制和資源調配有著不同的標準，互不相干、互不統屬之餘，協同處理地區事務的情況也不多。18區民政專員的職權只限於其區內的民政事務，其他部門的業務和編制等，民政專員都無權調動，形成了在同一區域內雖然存在多個政府部門、但各自為政的局面。各部門只關注本部門上級官員的指示，往往會形成「條條專政，條塊割裂」的特點。對於涉及多個部門的問題，地方政府辦事機構能推就推，能拖就拖，多採取「多一事不如少一事，少一事不如不做事」的態度，任由問題惡化。
地區事務存在明顯的複雜性。比如說，修建給老人和行動不便人士的無障礙通道，看似簡單的工程，但在實際操作中，這些無障礙通道需要經過兩個或以上部門所管轄的地段，修路需要同時獲得多個相關部門的批文才能動工。一旦遇上其中一個部門人浮於事，工程就得耽誤多年。普通百姓難以理解工程的複雜性，只看見一些小工程卻被耽誤多年，就直覺認為特區政府辦事無能。
除了地區小工程外，一些涉及跨部門的社會問題（例如：露宿者、販毒和小巷子長期衛生惡劣）也存在多年，無奈於特區官僚體制下的條條專政而為患多年。區議會和地區管理委員會雖然為各部門處理地區事務提供了協調的平台，但多項社區問題仍是難以緩解。
市政局和區域市政局曾是另外兩個地方行政的主要持份者。它們是財政獨立的法定機構，擁有實權，可制定公共衛生、文娛康樂等方面的政策，而政府的行政部門（兩個市政署）則負責執行，起輔助作用。回歸之初，兩局在應對公共衛生危機時暴露出各種問題，如缺乏「中央」行政主導、協調性差、效率低下、機構臃腫。於是特區政府在2000年撤銷了兩局，將政策制定權收回政府，並成立食環署和康文署。對此，政府內外反對聲音很大，認為政府官僚機構無法滿足市政服務的要求。考慮到區議員的基層工作的角色，社會上普遍建議政府向區議會下放市政服務的資源，並增加其監察政府地方部門的角色。遺憾的是，此建議最後並未實現。
市政服務和社區治理密不可分，是最直接地影響市民生活的工作，它需要有靈活應對的機制和解決問題的動力。政府將市政服務收回，交給政府部門官僚辦理，既缺少了之前兩局所具有的地區統籌和部門統籌功能，也缺少了兩局在提供服務上的主動性和主導性。因此，政府的地方服務日漸敷衍了事，部門之間各自為政，比取消兩局前更沒有效率，更缺乏統籌和協調。
有一項更為影響社區衛生和損害勞工權益的就是外判制度，即政府部門把街道清潔、垃圾收集、滅蟲滅鼠和文娛康樂設施管理等以招標形式外判予私人企業。截至2017年中調研所得的資料，慣常把清潔服務外包的政府部門是食環署（12,200人）、房屋署（31,100人）、康樂及文化事務署（11,300人）和教育署轄下的學校。
除了清潔服務外包外，政府部門還會把部分物業管理、維修工程等外判，對於地區管治產生了不同影響。由於街道衛生是市民對於地區管治的「第一印象」，故此，清潔服務的水平自然地直接影響市民對於政府治理能力的評價。
部分人認為外包制度具有彈性，可以為政府部門節省至少數百萬元年度開支。以康樂及文化事務署為例，外包能為該部門節省年度開支約25%。但是在外包合同「價低者得」的基本邏輯下，服務承包商為了節省成本，只能聘用在市場上議價能力較低的老弱工人。這些工人本已體力衰退，遇上大型垃圾或大量廢物，根本無法清理。最終造成多處大型垃圾堆積多時，政府才額外派員清理。
回歸後，第一任行政長官董建華十分關心市民住房問題，希望提升香港市民擁有自置居所的比率。自1998年至2000年，推出「租者置其屋」計劃第一期至六期、共39條公共屋邨予租戶。但是，這些公共屋邨租戶只有約七八成參與此計劃，剩下的仍歸政府所有。買下了房子的租戶變成了業主，依法成立業主立案法團參與公共屋邨管理和維修。
在相若時間段，部分人抨擊房屋署管理的公共屋邨商場經營不善，浪費公共資源，加上特區政府在全球經濟不景氣的影響下出現財政困難，結果促使特區政府出售部分公共屋邨商場、停車場和街市（菜市場）予領展（全名為領展房地產投資信託基金，前身為領匯，於2005年11月25日在香港聯交所上市），自此以上市公司模式管理旗下的公共屋邨商場、停車場和菜市場。
從此，原本只屬於特區政府財產、歸特區政府管理的公共屋邨及其公共設施配套，便引入了私營企業領展和私人產權的公共屋邨業主。換句換說，公共屋邨和設施的產權和管理權被一分為三，甚至更多份。存在領展和公共屋邨業主的各個小社區的管理就變得複雜。不少地區人士表示，領展的營運模式毫無社會責任和道德。為了追求利潤，不斷增加租金，迫使小商戶結業，剝奪基層個體戶經營權。除此之外，多區涉及領展業權的公共設施（例如：行人道、遊樂場和水管等）損毀，領展都拖延多年尚未撥款處理。由於那些設施的部分產權和管理權已經出售給領展，政府無法單獨處理，設施荒廢日久，直接影響了居民正常使用社區公共設施的權利。
再者，領展取代了原本百花齊放的小家庭、個體戶小店經濟，引入了以連鎖、大企業為主的公共屋邨商場經濟。這在交通便利的區域影響不大，因為居民可以便捷地尋找其他消費點，但在交通不便的地區（例如：天水圍和山上公共屋邨）便會構成區域性壟斷經濟。公共屋邨本來就是政府資助基層市民的住宅區，居民平均收入不高，消費力有限，遇上壟斷經濟，生活便會更加無奈。天水圍區內6個菜市場，其中5個為領展所有，二十多萬居民與領展抗爭多年，仍是無法擺脫領展的壟斷。政府對此看似毫無對策，構成民怨積累在基層。
由此可見，特區地方治理在私人產權和企業的參與下，反而變得更為複雜。
香港地區治理另一重要持份者就是區議會。基本法第97條訂明香港特別行政區可設立區域組織。特區政府根據該項條文，設立了18個區議會。區議會的主要工作是，就影響區內居民福利的事宜，以及區內公共設施及服務的提供和使用，向政府提供意見；區議會亦在區內進行環境改善工程和籌辦社區活動，並在地區層面推廣康樂及文化活動。
區議會議員由直選議員、委任議員和當然議員組成。從1999年特區第一屆區議會選舉（直選議員390名、委任議員102名和當然議員27名）到2015年第五屆區議會選舉，區議會的民主成分不斷提高。到2015年，直選議員增加至431名，並且取消了委任議員，當然議員維持27名。這項變化，標誌著更多的民選代表能夠通過民主選舉進入區議會，代表市民去參與地區事務。各個政團和社團通過派員到地區服務，繼而參選區議會，去擴大其地區影響力。然而，直選區議員數目增加雖然提高了民主成分，同時卻製造了新的問題。
從1999年到2015年，直選區議員增加了41名，不少政團和社團把區議會選舉當成其培育新人參政的練習場地。全職服務社區的區議員比率從2007年的38.77%升至2015年的45.71%。全職服務社區的潛在參選者（即政團、社團派到社區服務的社區幹事、社區主任和社區統籌主任等）的比率也從2007年的12.1%升至2015年14.39%。這些社區服務者為了贏得議員席位，不得不取悅於當區居民。不管當區居民的訴求是否合理，也不管當區居民的訴求是否符合整個區域乃至整個香港的整體利益。在選舉導向的前提下，部分區議員不得不在某些事情上（特別是修建醫院、骨灰安置所和垃圾焚化爐等「鄰避」項目）與政府對著幹。部分人甚至會牽頭組織示威遊行，給特區政府施政帶來阻力。
比較具有代表性的例子是政府2013年推出「三堆一爐」政策，受影響地區的區議員強烈反對，迫使政府撤回方案。2015年3月，政府費了九牛二虎之力，於立法會通過擴展新界東南堆填區工程撥款，但隨後西貢區區議員方國珊批評環保署向立法會提供的數據有問題，入稟高等法院申請司法覆核，意圖阻礙項目推行，為了其社區利益，忽略了整體規劃（香港堆填區即將飽和，必須儘早擴展堆填區）。
地區事務涉及政黨和社團，本已增加了取得妥協的困難，2012年立法會選舉新增被稱為「超級區議會」的功能界別區議會（第二）5席，由全香港非傳統功能界別選民選舉產生，相當於大部分選民（因為傳統功能界別選民不多）投票，得票最高的5位參選人當選。換言之，區議會（第二）參選人必須獲得全香港選民廣泛支持才能當選。故此，他們必須通過關注普通市民所關注的社區事務，才能贏得選民支持，造成了社區事務在政治生態和選舉邏輯中的地位提升，不少地區事務（例如：水貨客、鼠患和小販等）因而容易迅速提升成為立法會事務，使得地區問題更為複雜化。
立法會內各方勢力鬥爭激烈，功能界別區議會（第二）的選舉安排，進一步擴大了議會鬥爭的涉及面。可以說，地區事務讓兩大陣營鬥爭的機會和理由增加，使得黨爭的範圍增廣。結果，耽誤了地區建設，不同陣營、不同黨派把地區事務變成炒作的機會。不論是大的建設項目，還是小的活動籌款，都有可能成為政治鬥爭的導火線。此問題在建制派席位數目佔優勢的區域情況沒那麼明顯，但在建制派與反對派勢力相當的區域（例如：深水埗區和沙田區），政治鬥爭幾乎無日無之。
例如：前特首梁振英在《2013年施政報告》中提出，2013/14年度（在區議會的地區小型工程撥款及社區參與計劃撥款之外）為每區預留一次過撥款１億元，即共18億元，在該屆（2012-2015年）任期內推展社區重點項目。然而，撥款是預留了，到了地區卻圍繞怎麼用撥款而引發鬥爭，使得部分區域的工程（包括沙田區大圍城門河旁邊的新文娛綜合設施大樓）直到2018年還沒完成。政治鬥爭對於地區事務和建設的耽誤由此可見一斑。
2015年，區議會選區劃分成431個，人口約1.7萬人為一個選區，新界的選區面積相對大一些，在九龍和香港島（特別是人口集中的大型公共屋邨或住宅區）面積就相對小，有的選區甚至只是幾條街道內的社區。不少區議員也認同選區劃分太小，導致區議員眼光狹窄，如同「街佬」，只會關心幾條街道內的事情，缺乏整體概念和大局意識。遇上涉及當區利益的項目時（例如：公交線路改動和文康資源分配等），就容易激發不同小社區之間的矛盾，影響社會和諧。
回歸以來，香港市民的公民意識不斷提高，他們對於自身利益的關注和維護已經跟殖民地時代的「難民」心態截然不同。他們比以前更積極、更熱心去參與社會和社區公共事務。不同類型的社區組織、非政府組織、社團和政黨在新生和演變，保護和實踐公民權利。
香港市民大多只關注跟他們衣、食、住、行相關的微觀事務。主要包括：社區和附近街道的衛生水平、勞動人口上班和孩子上學的交通便捷度和車資水平、區內的文康設施能否切合需要、菜市場離家的距離、便捷度和菜價等等。這些市民關注的熱門項目，充分反映在區議會參選人的宣傳單張中。以2015年為例，在431名當選人的選舉宣傳單張中，約88%關注社區建設和發展，佔了議題排名首位，說明絕大多數當選人仍以地區議題為工作重點；排名第二的是交通（54%）和衛生（27%）；政治議題排在第四位，約20%。（見表2）
由此觀之，選民較為傾向於選擇關注地區相關事務的參選人作為代表他們的區議員。然而，縱觀特區政府這些年來的施政方針，大多側重於宏觀的整體發展規劃，例如：保持國際金融中心地位、融入國家整體發展規劃和大灣區建設等等。實際上，這些宏大藍圖都是社會中上層人士才能參與、才會關心的，即「肉食者謀之」的事情。香港普遍市民真正切身關心的，仍是他們每天生活、生產所需要的事情。
不少市民和反對派抨擊特區政府花上百千億公帑去修大型基礎建設，卻十多年都沒有修好他們區內的小道。在統治者看來，這種意見過於短視無知，但反對派持這論點，卻可以得到不少市民的認同。
上述內容足以反映管治階層的藍圖與市民的期望仍存在明顯差距。如果特區政府的施政只側重於長遠發展，繼續忽視市民切身需要的話，特區地方治理的素質，仍是難以有效改善，民怨積累在社區，遇上導火線，就會打擊特區政府的聲望。
綜上所述，香港地方治理在政府層面、議會層面和市民層面均存在問題，因而影響了各個社區的治理素質。
對此，筆者提出以下建議：第一，提升民政事務專員解決實際問題的動力和動因。各區的民政事務專員是地方行政的核心人物，但現在民政專員只在地區工作幾年，便會調遣去其他部門，地區工作對於他們的仕途只是一個過程，而不是台階。故此，特區政府應該在未來的晉升考核中，將其在地方的政績納入考核指標中，從根本上改變他們在地區「走過程」的心態，激勵他們在地區工作「有所為」，為市民多辦點好事。
第二，副局長把工作的重心向下移，加強政府高層與區議會和基層的溝通。如上述，特區政府的藍圖和工作重心與市民的期望存在距離，高級官員多關心立法會事務而忽略地區事務。在未來，政府應該把與地區事務相關政策局（例如：民政事務局、食物及衛生局和運輸及房屋局等）副局長的工作重心下移，多一點與基層組織接觸，了解民意，從而較準確地掌握民意，制定更切合民生需求的政策。
第三，設立法定機構，承擔衛生清潔等服務工作。自撤銷兩局（市政局和區域市政局）之後，特區政府在食品安全、環境衛生等方面政策上的立法已相當完備，但是具體提供服務則並非政府部門的長項。如前述，服務外包等因素導致社區衛生和文娛康樂設施管理總是差強人意。因此，在處理這些事情上，政府應該積極考慮成立新的法定機構，借鑒消費者委員會、醫院管理局和地產代理監管局等經驗，以法定機構具有彈性的運作模式，專項處理上述問題，可讓市民將對於社區衛生的評價與新成立法定機構的表現掛鉤，免得繼續因這類問題而影響市民對政府的評價。
第四，在政務司司長辦公室下設立「民意聯絡組」，對民政事務專員通過地方網路搜集到的基層群眾和基層組織、區議會等機構的意見，以及副局長通過各種途徑搜集到的民情和政策建議，進行整理、分析和評估，定期直接提交給行政會議，為政府政策的制定提供公眾意見。
第五，併區簡政，依據人口大區編制，合併社區，整合地區資源，優化地方行政。以東區、觀塘區、元朗區和沙田區這些人口約60多萬的大區為例，說明了政府部門是可以管理60萬以上人口的大區。因此，一些地域相連、人口較少的區域（例如：中西區、灣仔區和南區）應該合併成為一區，繼而整合人手和資源，便利宏觀規劃，減少因社區利益和地區矛盾而產生的問題，從而提升地區治理和行政效率。
第六，重新考慮區議會的角色和組成，擴大區議會選區人口基數和上下限百分比，減緩新劃分選區。區議會是中英政治較量留下的安排，無限擴大、碎片化和政治化只會令香港政局更為複雜。現在以人口基數約1.7萬人、許可偏離幅度上下限25%（即約12,700至21,200人）的區議會劃區標準存在一定問題，一方面局限了區議員的眼光和服務人群，只是以「選票為本」去關注幾條街道內的社區事務。另一方面，現今同一邨（或屋苑）被分別劃入不同選區的情況普遍存在，這樣容易產生因資源分配不均而引起的居民矛盾，猶如分化居民。加上每一次區議會選舉都因人口變動而劃區，浪費行政資源。故此，應該儘量減少區議會劃界變化，擴大選區人口基數為21,000人（即相若現在上限）、許可偏離幅度擴至35%（即約13,650人至28,350人），並且適當增加資源，保持選區內人均資源不變，儘量減緩劃分新選區，避免進一步擴大區議會規模。
總結而言，香港地方治理存在由多個因素構成的問題，導致了社區發展暮氣沉沉。特區政府必須從自身的官僚體系入手，進行與時俱進的改革，並檢討私營資本在公共服務中的角色，進而調整分區和資源分配，才能作出符合市民訴求的決策。從而化解民怨於基層，構建政府威望於社區。
作者係香港發展中心社區研究及聯絡部總監、基本法基金會資深顧問
1.香港特區政府統計處，2017年按區議會分區劃分的香港人口概況，《香港統計月刊》，2018年7月，第F04頁。
2．曾銳生，《管治香港：政務官與良好管治的建立》，香港：香港大學出版社，2007年，第82頁。
3.部門之間相互推卸責任的現象十分普遍。申訴專員公署主動調查的結果顯示：2007年政府地方行政督導委員會邀請地政總署研究解決隨意在路旁放置貨物的問題。然而，「地政總署和運輸署曾就責權問題多番書信往來，但問題始終未能解決」，見《政府當局的街道管理措施》，2007年11月，http://ofomb.ombudsman.hk/abc/files/2008_12_01_1_.pdf。
4.市政局由1843年成立的公眾衛生即潔淨委員會開始，到1935年改組為市政局，負責處理市區的康樂、文化和市容服務。港英政府1986年成立區域市政局，負責新界的相關服務。與兩局配套的是政府部門市政總署和新界市政署，負責執行兩局的政策。
5.陳雲，「區政統籌失敗，部門各自橫行」，《九評政府黨》，陳雲、王慧麟主編，香港：次文化堂出版，2012年，第50-56頁。
6.立法會秘書處資料研究組，「政府的外判制度」，2017年，第IN04/16-17頁。
7.政府新聞處，「立法會七題：房屋署、衛生署、食環署和康文署批出的外判合約（附件一）」，2005年，http://www.info.gov.hk/gia/general/200504/27/04270204.htm。
8.香港房屋委員會，「租置計畫屋邨名單」，流覽於2018年11月8日 https://www.housingauthority.gov.hk/tc/home-ownership/buying-a-flat-under-tps/list-of-tps-estates/index.html。
9.政制及內地事務局，「香港特別行政區區議會選舉」， 2017年 http://www.cmab.gov.hk/tc/issues/electoral3.htm。
10.李浩然、孫文彬和楊毅龍等，《從「地方行政」到「地方治理」：聚焦民生關切、激發地區活力》，香港：團結香港基金，2017年12月，第11頁。
11.《蘋果日報》， 「方國珊申復核堆填區撥款」， 2015年3月5日，http://hk.apple.nextmedia.com/news/art/20150305/19064272。
12.李浩然、孫文彬和楊毅龍等，《從「地方行政」到「地方治理」：聚焦民生關切、激發地區活力》，香港：團結香港基金，2017年12月，第15-16頁。
13.李浩然、孫文彬和楊毅龍等，《從「地方行政」到「地方治理」：聚焦民生關切、激發地區活力》，香港：團結香港基金，2017年12月，第15-16頁。
14.包括「8•31」議題、普選及「真普選」、政改、監察政府運作、爭取民主、公義及法治社會、小圈子選舉、打破建制議會等。
15.選舉事務處，《二零一五年區議會選舉選區分界建議報告書》，2015年，第4-5頁。
來稿聯繫方式：
電話：（852）2285 0011
傳真：（852）2546 4582
電郵：zijingluntan@gmail.com
