住房問題已成為困擾香港的頭號難題。長期以來，香港樓價沒有最高，只有更高，早已脫離普通市民的購買能力；現時公屋申請者排隊「上樓」至少需要5.4年，不僅市民生活素質出現嚴重倒退，更影響到香港經濟成長和社會長治久安。為此，本文提出破解住房難題的新思維和策略行動——「新居屋計劃」，目標是轉變香港房屋發展模式，為保護港人居住權及改善居住條件提供出路。
現時公屋申請者排隊「上樓」至少需要5.4年，不僅市民生活素質出現嚴重倒退，更影響到香港經濟成長和社會長治久安。圖為高密度居住環境的九龍
房屋是解決香港社會民生問題的關鍵。但香港房屋政策卻深陷兩難困局：一方面，房價升幅長期快於家庭收入，拋離絕大多數普通市民、特別是年輕一代的購買能力，市民居住條件之惡劣早已為人詬病，在可見之將來仍是改善無期，社會怨氣與日俱增，矛盾不斷激化，甚至成為兩地矛盾的導火索。而要化解社會怨氣，就需要大幅度增加供應以降低樓價，讓大多數普通市民有能力置業；但另一方面，高樓價已成為本港內部消費、企業投資、財政收入和勞動就業的最大支撐，是逾百萬家庭主要身家之所繫，樓價大跌可能引發嚴重後果。
面對這一兩難困局，近幾年來特區政府迎難而上，主動作為，一方面出招調控房地產市場，包括推出額外印花稅﹙SSD﹚、買家印花稅﹙BSD﹚、雙倍印花稅﹙DSD﹚以及收緊按揭貸款比例等「需求管理」措施，另一方面提出新的房屋發展策略，主動改變政策思維，以供應為核心，以置業為主導，致力建立置業階梯，希望為不同收入的市民提供適切而可負擔的居所，方向正確，值得贊許，但因難以標本兼治，效果始終不彰；社會各界也提出不少解決辦法，然而大多停留在修修補補的政策層面上，甚至主張強化本是問題一部份的純市場手段，並非治本良方，因為這是香港房屋發展模式固有的內在缺陷，影響既深且遠。
這一說法似乎不好理解。在做深入剖析之前，大家不妨先來觀察一個全球華人都十分熟悉、且爭先為之的現象：在香港，不少朋友想多買一、兩套住房作為長線投資，當「收租佬」，靠租房維持生活，希望早早退休「嘆世界」。這從個人投資角度看，當然是無可厚非；即便從宏觀角度看，如果樓價漲幅不超過收入升幅，也不會有大問題。但如果樓價漲幅長期大大高於收入升幅，就會出現極端不平等現象：「收租佬」的財富不斷膨脹，長期租房者不僅淪為無產階級，可能還要一輩子為「收租佬」打工，甚至因租不起房，連為房東打工也不可得。
為了更好地說明問題，筆者提出一個新概念，叫做「安居負擔指數」（即樓價漲幅與收入升幅之比），用於衡量一個社會的購房負擔能力和居住條件。當指數小於1時，民眾可以買到更大更好的住房，居住水平可以不斷提升；相反，當指數大於1時，說明樓價上漲速度快於收入升幅，一般民眾只能買到更小更差的住房，甚至乾脆就買不起房，居住條件必然下降。前者是歐美常見的正常情況，後者則是香港面對的天大難題。
由此可見，關鍵問題不是大家能否買房當房東，而是要看安居負擔指數的變動特點和長期走勢。而枯燥數字的背後，隱藏著鮮為人知的秘密，那就是房地產發展模式。從國際經驗看，引領這一指數的核心力量，正好是受政策取向、價值觀和利益支配的房地產發展模式。
具體而言，從供應方式和價值取向看，全球房屋發展模式主要有三種。一種是歐美的完全市場模式，土地和房屋供應均由市場主導，政府通過稅收進行調節，樓價漲幅長期低於收入升幅，帶動民眾居住條件不斷改善。二是新加坡的政府供應模式，土地供應由政府控制，近九成房屋由政府提供，政策重心是確保居住需要，投資需求限制在小範圍之內。這兩者都是居住為本、注重實體經濟的模式。三是香港的投資/投機主導模式，政府主要控制土地供應，房屋供應由市場自由調節，房地產發展重投資價值而輕居住需求，是虛擬經濟的典型代表。從客觀效果看，歐美模式最佳，新加坡次之，香港模式最差，後遺症最大。因為從國際經驗看，衡量房地產模式勝敗優劣的主要標準有三個，從這三個標準看，香港房地產模式不僅不能符合基本要求，甚至呈現十分嚴重的病態特徵。
能否改善居住條件是衡量房地產模式勝敗優劣的核心標準。按這一標準去衡量，運行經年、陷入僵局的香港房屋市場，不但無法改善居住環境，而且居住條件不斷惡化。房屋供應量大幅減少無疑是主要根源之一，因為房屋供應跟不上市民日益增加的對房屋的剛性需要，逼迫住宅樓價無限上升，但更重要肇因是長期以來對房地產過度投機炒賣持放任態度，人為抬高了房屋價格，導致市民購房能力被嚴重侵蝕。
社會財富的公平分配是衡量房地產模式勝敗優劣的另一基本標準。這一點香港似乎更不理想，若用一句成語來表達，就是「上下左右都不是人」。從「左右」看，目前香港差不多是一半家庭擁有房屋資產，另一半家庭不擁有，樓價急升帶來的財富增長，主要歸前者所有，後者不但得不到財富增值的好處，還要捱貴租，甚至不能維持居住水平。從「上下」看，香港房屋現狀對年輕一代更為不利，嚴重影響他們的生存和發展空間，形成縱向分配不公和跨代矛盾。
能否提升生產力及帶動經濟增長，是衡量房地產模式勝敗優劣的第三個基本標準。香港以虛擬經濟為特徵的房地產模式，不僅無法提升生產力及帶動經濟增長，反而帶來極為負面的影響：一方面是直接影響，雖然香港在2000-2016年私人住宅樓價大升2.2倍，但房地產及相關行業實質創造的增加值在GDP中的比重，卻從28%左右降至18%左右，直接影響經濟增速每年約一個百分點；另一方面是間接影響，香港以高樓價為重心的經濟結構衍生的問題，突出表現在經濟結構出現泡沫化、空心化和劣質化，加劇經濟循環波動，拖慢經濟增長，帶來高通脹以及收入差距擴大和貧困不斷蔓延，造成就業結構低質化和不穩定。
必須看到，香港房屋問題是早年港英政府肆意打破市場和社會之間的嚴格界限，在房屋這一最重要的社會民生領域全面引入自由市場規則、推行高地價政策和放任市場炒作的結果，現已成為利益嚴重分化、牽一髮而動全身、單靠純市場手段無法有效根治的結構性難題。解鈴還需繫鈴人，要採取新思維和新策略，嘗試走第三條道路，才能尋求有效的解決方法。換言之，必須要有一整套以提升房地產生產效率為核心、以改善居住條件為目標、同時又能促進經濟增長和財富公平分配的長遠房屋發展策略，最重要的是實施「保護居權」的社會政策，通過轉換房屋發展模式，把過度投機炒賣的滯脹模式，逐步轉變為平衡居住和投資需求的新模式，努力滿足社會對改善居住條件的迫切需要，真正取信於民，維護社會穩定。
筆者在綜合考慮香港房屋政策面對的兩難格局以及市民、發展商、銀行和政府等諸方面利益的基礎上，提出一項新的政策設想——「新居屋計劃」（下稱本計劃），主要思路是要更嚴格地劃分公營房屋和私人房屋這兩個市場，把全面推行公營房屋和私人房屋「雙軌制」作為長遠發展策略；核心內容是以有別於現有居屋的新居屋模式作為未來公營房屋建設的重點，大幅增加新居屋供應量以滿足大多數中產階級和年輕一代的住屋需要；前提是新居屋價格必須與中產階級和年輕一代的收入相對應，以便更公平、高效地協助他們置業，使香港真正成為一個市民安居樂業和體驗公平正義的好地方。
新時期長遠房屋發展策略的基本方向，是要進一步釐清樓價與收入的關係，這是轉變房屋發展模式的關鍵。其重點是：無論採取何種方法去解決房屋問題，從未來一個較長時期來看，樓價的增幅都不應高於香港居民家庭可支配收入的增幅。只有在這種約束條件下，本港市民的居住條件才能隨著收入的增加而不斷得以改善，房地產才會轉變成為香港經濟增長的「加速器」，滯脹問題也可迎刃而解。
具體操作方式是：由政府制定政策及提供足夠土地，同時授權香港房委會實施本計劃。重組香港房委會構架，吸納更多社會菁英和民意代表加入，組成新的房屋策劃和發展構架，賦予新房委會相應的職權和義務，以確保有關計劃的實施。發展商和市區重建局等機構也可參與本計劃，以不同形式拓展新居屋。
必須指出，本計劃並非單純的復建居屋，而是要在現有居屋運作方式的基礎上，廣泛拓展居屋的功能和應用範圍，賦予新居屋在解決香港居住問題中的特殊使命和主導角色，力爭通過20至30年的努力，使新居屋逐步成為香港大多數普通市民家庭住房的主體。概括而言，新居屋具有五大特點，即新結構、新定價、新稅收、寬限制、可換樓。具體內容如下：
目前特區政府長遠房屋發展策略確定未來十年本港房屋供應的最新目標為46萬個，即平均每年4.6萬個，其中公屋2萬個，居屋8千個，私人住宅1.8萬個。本計劃下每年房屋供應量大約為5萬個（此為基本數，每年供應量可以根據情況有所增減），即大致相當於政府長遠房屋策略確定的供應目標，但在結構上做了如下兩大調整：
一是大幅提升新居屋佔比，即確定新居屋的標準和模式，停建傳統居屋，全部改建新居屋，平均每年3萬個；公屋從2萬個減至1萬個；私人住宅從1.8萬個降至1萬個。經過這一調整，本港房屋供應結構從啞鈴型轉變為橄欖型，即公屋、新居屋、私屋三類房屋比例為20：60：20。
二是增加新居屋類型。新居屋單位建築面積可分為微型（300-400呎）、小型（500-600呎）、中型（700-800呎）和大型（900-1,000呎）四大類，以滿足不同規模及收入家庭的居住需要。這四類新居屋的供應比例根據需要確定，初期應以小微型為主。
現時香港居屋是與私人住宅價格掛鉤，而且基本上是順週期的隨行就市，在樓市發高燒時往往造成高價入市，樓價大跌時經常出現負資產現象。新居屋定價採取與合資格居民家庭收入掛鉤的方式，且規定供樓開支平均不超過家庭收入的50%。按這一標準，若現階段立即發展新居屋，初期微型、小型、中型和大型四類新居屋的售價可訂為120萬元、200萬元、280萬元和380萬元，供樓開支佔各類型家庭收入比例在32.4%-36.1%之間，所有新居屋加權平均後為33.7%（見表1）。未來定價仍需根據家庭可支配收入來調整，調整原則是：從長期看新居屋價格的升幅不應超過家庭可支配收入的升幅，以此促進市民居住條件的不斷改善。
為了補充政府因推出本計劃而減少的土地收入，也為了防止炒賣及體現公平原則，對新居屋開徵土地佔用稅，初期稅額可按新居屋地價差額的一定比例確定。所謂新居屋地價差額，是指新居屋的地價收入與該土地用於建造私人住宅可得到地價收入之間的差額，假設一塊地皮用於建造私人住宅的地價收入是每呎4,700港元，該地皮用於建造新居屋的地價收入是1,700港元，那麼一個建築面積為700呎的中型新居屋單位，地價差額是210萬元。若按稅率1%計算，每年需要繳交土地佔用稅2.1萬元，平均每月1,750港元，相當於目前同類型私人住宅租金的1/10左右。如同差餉一樣，土地佔用稅一經確定，就成為滾動計算的基準，以後主要根據家庭收入情況作出適當調整。
適當放寬申請新居屋的限制，尤其是要放寬對家庭收入金額的限制，初期可規定佔香港本地家庭總量約82%的中等及中低收入家庭均可申請居屋，即符合政府定義的綠表申請人（主要是公屋住戶）以及月收入在3萬元以下的一人家庭和6萬港元以下的二人或以上家庭的白表申請人都可以加入計劃，以後再根據情況逐步調整。其他條件如資產限額等均可適當放寬。當然，新居屋主要面向居港滿七年且其居留不受任何條件限制的非自置人士，已擁有私人住宅和居屋的人士以及居港未滿七年的人士均不能申請。
選擇入住新居屋的住戶，可允許他們在居住一定時間（如五年）之後向合資格的住戶出售現有住房。今後還可從市場再購入新居屋單位，或從房委會手上買入新居屋，或可通過補差價方式，以小型居屋向房委會交換中型居屋，或以中型居屋交換大型居屋，但必須交納樓宇買賣印花稅和律師費。每個住戶可以有兩次換樓機會，這樣做不但有利於改善市民居住條件，還可加快新居屋的流動性，提升新居屋利用效率。
鼓勵私人地產發展商參與本計劃，但要實行限時、限呎、限價、限資格的「四限」政策。限時，即新居屋必須在限定時間內完工並推出市場；限呎，即必須按政府要求統一興建大中小微四類新居屋；限價，即必須統一按照政府確定的基準價格出售，但為了鼓勵發展商建造優質新居屋，可允許以略高於政府新居屋價格定價；限資格，即限定發展商只能把新居屋賣給合資格的香港居民。政府提供興建新居屋的土地仍需要進行招標或公開拍買，風險由發展商自擔。
除了上述幾項外，其餘事項如允許公屋住戶申請新居屋、新居屋的申請、編排和抽籤程式、單位業權安排、向指定銀行或財務機構辦理按揭貸款、為新居屋單位提供十年樓宇結構安全保證以及業主在辦理購樓手續時須繳付的印花稅、註冊費、律師費、管理費等各項費用，均按照現有居屋的操作方式進行。
第一，本計劃之所以要徵收土地佔用稅，而不是像現有居屋那樣採用一次性補地價機制，是為了更嚴格地劃分公營房屋和私人住宅這兩個不同性質的市場，更好地把住房「雙軌制」作為長遠發展策略。這是新居屋與傳統居屋的一大不同之處。雖然新居屋定價遠低於傳統居屋，但由於不能通過補地價向私人市場出售，加上要交納土地佔用稅，因而不會產生新的不公平等問題。
第二，公屋單位從兩萬個單位減少到一萬個單位，主要考慮新居屋對比現有居屋能照顧到更多公屋住戶的需要，尤其是現有申請公屋的近30萬家庭，大多有能力購買新居屋。房屋署統計調查發現，46%的配額及計分制申請人具有大專以上學歷，完全可以購買新居屋，其他不具有大專以上學歷的一般公屋申請人，只要有一定積蓄或家庭收入在1.2萬元以上，也可購買小微型新居屋。
第三，本方案表面上看有點類似新加坡的組屋模式，但兩者實有很大不同，即新居屋基本上屬於自付性質，平均單位面積比新加坡組屋要小，售價則比組屋高出一大截；更重要的是，新居屋定價比建築成本高出一倍左右，可以給房委會帶來大量收入。而新加坡組屋面積較大，定價較低，即使不計地價也難以覆蓋發展成本，需由政府提供大量補貼，因而主要是福利性質，兩者不能簡單劃等號。
第四，香港已有一套既定的房屋政策及措施，且運作良久，本方案力求與現有的居屋政策和機制相銜接，除了供應結構、定價方式、徵收類似差餉的土地佔用稅以及不能補地價向私宅市場出售外，其餘政策和運作方式基本參照現有居屋模式。
第五，本方案主張把傳統居屋全部改為新居屋，以新居屋作為未來資助房屋的唯一形式，是為了減輕市民的購房負擔。不過，如果有較強烈的民意要求繼續保留傳統居屋，也可暫時予以保留。為了精簡房屋結構，未來還需減少傳統居屋的供應數量，使新居屋成為資助房屋的主要形式。
推行本計劃的主要目的，是從增加供應和擴大需求的雙重角度，為多數市民提供居住條件較好、價格相對合理的新型住房。一方面，它可以比私人市場更快、更有效地增加房屋供應，有利於改變供不應求的狀況，也為市民提供更多的選擇。另一方面，由於本計劃以較大的價格折讓供應住房，實際上是降低了整個樓市的平均價格水準，增加了市民的實物購買力，長期以來香港房地產業量少價高的滯脹情況將得到改變。一言以蔽之，本計劃主要是從香港現行情況出發，從增量調整的角度，力求以循序漸進及和風細雨的方式去修正房屋發展路向，最終達到改變香港滯脹的房屋發展模式之目的。
現有居屋由於是按私人住宅市場價格的一定比例定價，其售價必然隨著市場波動而變動，當香港樓價出現調整時，在高位購入居屋的人士就很容易變成負資產，而未售出的居屋就會滯銷，一方面給房委會帶來巨大財政壓力，另一方面會影響房屋供應量，就像1997-2003年的情況一樣。新居屋定價遠低於現有居屋（以當前家庭收入定價，僅為現有居屋一半左右），且是不與市價掛鉤的獨立運作系統，因而可以維持資助房屋的穩定供應，更好地滿足市民需要。
本計劃不僅可以打破現有滯脹的發展模式，而且長期推行將形成更加合理的模式：一方面，由於新居屋可以更合理的價格向公屋住戶開放，估計會有相當數量的公屋住戶轉向購買新居屋，從而減輕政府供應公屋的壓力，使政府可以集中更多土地用於興建新居屋；另一方面，由於解決了大多數市民的居住問題，從而更有利於細分市場，發展商可專注興建更多高檔私人住宅，相應減少一般私人住宅的數量。與此同時，新居屋也可向居住在殘舊私樓的家庭開放，大大加快市區重建的速度。
首屆特區政府曾提出七成置業目標，後來不幸遇到亞洲金融風暴，使好計劃無法推動。然而，自置居所仍然是大多數港人心中的理想，如果未來平均每年能夠興建3萬個新居屋，加上舊區重建和舊公屋改造速度加快等因素，那麼30年後香港的公營租屋、資助房屋（包括新舊居屋、夾屋等）和私人住宅三者的比例，可望從2016年底的29：15：57，逐步調整為20：40：40，即自置居所的比例將大幅提高至八成左右。
據粗略估算，如果未來20年每年平均建造新居屋3萬個單位，至少可帶來一個百分點經濟增長，包括直接提升地產業的增加值、擴大樓宇建造業的增加值以及樓宇業權的總量。與此同時，如果每年發展3萬個新居屋單位，可以提供9萬個不同類型的就業崗位，為市民、特別是為中下階層提供更多就業機會。
實施本計劃後，財政收益不但不會減少，甚至還會增加。具體來看：
1，本計劃在財政上可自求平衡。按照前面的估算數字，新居屋加權平均每個單位的建築成本大約是109萬元，而每單位加權平均售價是213萬元，按每年開發3萬個單位計算，如果不用支付地價，房委會每年將會有321億元的巨額盈餘。由於新居屋售價與家庭收入掛鉤，因而售價比現有居屋要穩定得多，政府承受力不會受到影響。
2，只需新增1.5萬個單位用地。新計劃每年少建1萬個公屋所節約的土地，可用於建造大約7千個新居屋，可對沖政府撥付給新居屋的土地。加上傳統居屋所用的土地可直接轉為建造新居屋，興建新居屋的土地實際上只有本計劃全部用地的一半，即供建造1.5萬個單位即可。
3，通過徵收土地佔用稅彌補部份地價損失。如果按照前面假設的標準徵收土地佔用稅，且假設今後30年每年平均建造3萬個新居屋單位，10年後政府可收取51.7億元土地佔用稅，20年後土地佔用稅將增至103.3億元，30年後進一步增至155億元。
4，大量節省公屋建造費用和日常開支。由於「新居屋計劃」下每年只建造1萬個公屋單位，可大幅減少政府開支。按房委會預計的2017/2018年度每間公屋建造成本71.25萬元計算，每年可節約公屋建造費用71.25億元。此外，少建公屋可大量削減維修費等經常性開支，減輕財政壓力。
5，可獲更多私宅地價收入。由於發展商專注豪宅市場，豪宅地價會被搶高；發展商可建造更多大面積、高質素的私人住宅，政府也會獲取更多地價收入。本計劃可促進許多相關行業加快發展及增加工資收入，企業利得稅和個人薪俸稅也會水漲船高。
需要強調的是，土地佔用稅實際上是一種消費稅，它可使特區政府從地價這一極不穩定的非常性收入，轉變為十分穩定的經常性收入，香港多年來希望開徵的消費稅在此取得突破。
從綜合角度看，本計劃對發展商實是利大於弊。主要理由是：
1，降低政經和市場風險。目前發展商雖可從高價的私人住宅市場賺取高額利潤，但高樓價引發的一系列矛盾，也使發展商面對諸如「地產霸權」等愈來愈多的指責。政府為了控制高樓價風險及化解民怨，也持續不斷推出各種調控措施，使發展商面對的政策和市場風險不斷加大。若能改變發展模式，就大幅度降低政經和市場風險。
2，促使地產公司估值回歸正常。正因發展商面對不斷加大的政策和市場風險，證券市場不得不大幅降低對上市地產公司的估價以控制風險。目前雖然樓價比九七年高峰期還高出一倍有餘，但許多地產公司市值反而不會比九七年高多少，因為P/E幾乎被腰斬，這才是最大的損失。若能推行本計劃，上市地產公司的估值也會回歸正常。
3，放下包袱，全力以赴打造豪宅。本計劃將更有利於細分房屋市場，凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝（普通住宅歸政府，豪宅歸發展商），政府可以逐步撤掉地產調控措施，發展商可以卸下需要為普通市民解決居住問題的社會大包袱，一心一意發展豪華住宅和商業地產，滿足本港高收入人士和海外富豪不斷增長的高品質住宅需求。
按照本計劃的條件，絕大多數80後及已開始進入社會的90後新一代家庭都可以申請新居屋，從而可以為年輕一代帶來改善居住環境的新希望。以兩個大學畢業生組成的家庭為例，這類家庭月收入大約為26,000元，如果550呎的新居屋售價控制在200萬元左右，則很快可以儲足一成首期，置業後每月供款不超過家庭收入的四成。如果現在拍板實施本計劃，這一類家庭在居屋落成之日即可上樓安居，從而有利於穩住這一代表香港未來的階層。
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