衣食住行，民生之本。在全球任何國家和地區，房屋問題都是最重要的民生議題之一。
當房價嚴重脫離居民負擔能力，較多居民住房沒有尊嚴甚至居無定所，勢必產生積累民怨，在特定條件下以各種方式爆發出來。對於人口稠密、寸土寸金的香港來說，土地房屋問題的重要性尤為突出。
回歸以來，歷屆特區政府都將房屋政策作為施政報告的重點之一。但由於回歸前港英政府長期實行高地價政策，回歸後特區政府的土地房屋政策又大多是修修補補，今日的香港土地供應嚴重不足、房屋總量增長過慢、樓價過高漲幅過快，導致港人「居住成本全球最高」，住得「小如蝸舍，密若蜂房」，甚至有數以十萬計居民住於劏房。
房屋不足不僅嚴重影響民生，而且影響經濟發展，影響社會穩定。最近嚴重的修例風波顯示，土地房屋問題已成為困擾香港社會的深層次矛盾，是香港繁華表面下隨時可能爆發的一顆地雷。要排開這顆雷，拖延塞責、修修補補均已無濟於事，必須痛下決心實施結構性改革，通過大量興建公屋在中短期內從根本上解決港人的土地房屋問題，儘快實現「全民有其屋」，並在此基礎上有效控制房價過快上漲，逐步提高自置房屋比例及人均住房面積。
「無產者」的收入增幅遠遠追不上樓價、租金漲幅，「打一世工都買唔起樓」，變得越來越貧窮；而「有產者」即使不工作，也能借助樓價升值實現資產保值增值。圖為粉嶺高爾夫球場
香港人居住空間之狹窄，在全球發達城市中是很少見的，與香港的經濟發展指標也極不相稱。根據特區政府統計處公布的數據，2018年香港人均GDP超過4.6萬美元，在全球國家和地區中排名第20位。然而，不論是與比香港人均GDP高出一大截的澳門、僅有香港一半多的台灣相比，還是與人均GDP相若的新加坡相比，香港人的住房狀況都是最差的（見表1）。
土地房屋問題從來不是單純的經濟或市場問題，它會延伸、導致一系列社會矛盾：貧富懸殊、階級分化、除房地產及其相關行業外的其他產業被擠壓、整個社會缺乏創新的動力與空間，等等。
1、住房總量嚴重不足，已經影響到低收入無房人口的基本人權。
根據2019年6月底的統計數據，約211萬香港人（占人口總數約28%）居住於公屋單位。儘管公屋租戶的人均居住面積僅有124平方呎，卻仍是十分搶手的「香餑餑」。截至今年6月底，一般公屋申請約14.79萬宗，平均輪候時間為5.4年。
此外，還有10.82萬宗配額及計分制申請（針對非長者一人申請者）。後者輪候10年仍未「上樓」者並不少見，他們中的大部分居住於劏房、棺材房或籠屋中。根據統計處2016年的調查顯示，全港共21萬人居於劏房，按年增加5%。
棺材房通常只有兩平方米大小，下面放張床，其他生活用品都放在格子裡或掛在牆上。新民黨主席葉劉淑儀幾年前在參觀名為「局住」的展覽會時，試坐模擬的棺材房，她的感受是「這真是香港作為富裕城市的一大諷刺」。
比棺材房還要差的是籠屋，一個不大的空間分為上、中、下鋪，鋪和鋪之間用全封閉的鐵絲網隔開，像籠子一樣。2016年，一名香港富商參加真人秀節目《窮富翁大作戰》，體驗時薪25港元的清潔工如何生存、如何住在15呎的籠屋中。他同樣感慨，「香港怎麼變成了這樣子」。
新民黨主席葉劉淑儀幾年前在參觀名為「局住」的展覽會時，試坐模擬的棺材房，她的感受是「這真是香港作為富裕城市的一大諷刺」。圖為「局住」展覽中反映香港「蝸居」的經典照片
對於低收入無房人口而言，全家幾代居於一房並不鮮見，多名成年子女不能分住；新婚夫妻需要分居或與其他家庭成員居於一室；毫不相干的陌生人被迫長期同居一室；甚至有兩人按時分租一個鋪位……在此種情況之下，公民的休息權、隱私權難以保障，見之報端的慘劇時有發生。
香港樂施會去年發表的《香港不平等報告》指出，全港最貧窮10%住戶的每月入息中位數，由2006年至2016年僅增加了14%；同期最富裕10%家庭的每月入息中位數的增長幅度卻高達47%。
這份報告揭露的另一組數據是：2007年至2017年間，全港小型單位樓價及租金的上升幅度分別為273.9%及100.01%。這意味著，「無產者」的收入增幅遠遠追不上樓價、租金漲幅，「打一世工都買唔起樓」，變得越來越貧窮；而「有產者」即使不工作，也能借助樓價升值實現資產保值增值。
近年來，還出現了一種令人擔憂的狀況：有些基層市民為了符合公屋申請資格，刻意尋找一些薪金較低的低技術工種或散工。在中小公司，經常出現員工不願升職加薪，不願從事挑戰性工作，不願在必要時延長工時等奇特現象。長此以往，形成惡性循環，將會加劇整個社會的貧富分化。
福布斯2019香港富豪榜顯示，全港首10名富豪的身家總和（1,611億美元，約合12,566億港元），超過香港特區政府的總財政儲備（根據財政預算案的預計，到2020年3月底為11,784億港元）。而這些超級富豪旗下企業的須繳付利得稅率僅16.5%，遠低於經合組織成員平均值24.2%及G20國家的平均值28%。另一個事實是：全港前10大富豪中，9位要麼是靠地產起家、要麼是近年來因涉足地產業而積累了驚人的財富。這個比例幾乎可以說是畸形的。
3、高房價不僅傷害底層民眾，也嚴重影響中產階級的創造力，中產階級不敢創業，整個社會缺乏創新的動力與空間。
如果說，對於基層民眾而言，居住權是基本的人權，那麼，對於中產階層，合理的房價和居住權是能夠幫助他們發揮創造力、建設創新型社會的前提。遺憾的是，香港的中產階級正在逐漸「基層化」：從教育水平、文化認同來看，香港擁有龐大的中產階級群體，然而，這個群體的實際生活已經達不到中產的水平，趨向於基層。
比如，香港特區政府公務員的月薪中位數是2.84萬港元，和全港中位數1.75萬港元相比，已算豐厚。然而，運房局前局長張炳良曾做過針對公務員住房的調查，他驚訝地發現，不少公務員也買不了房，有的甚至住在劏房。
香港的「青年才俊」，大多希望投身於醫生、法律等高收入專業崗位，或競爭金融、地產行業招聘名額，期望成為專業人士或高檔寫字樓裡的一名「高級打工仔」。2018年，高中會考前8名的學生，全部報考醫學或牙醫專業。當然，對於青年個體來講，希望穩定就業無可厚非，問題的關鍵在於，因為土地房屋問題造成的創業高成本，已經大大壓縮港青的創業空間。就業一段時間有幸已經買房「上車」的業主，則大多在高昂房貸的壓力之下，不敢輕易跳槽，更遑論辭職創業。長此以往，香港談何發展「創新型社會」？
4、香港土地房屋問題不只是民生和發展問題，已經嚴重影響政治穩定與社會和諧。
有政治學者以2016年的選舉調查做過實證研究，發現近年來反對派的興起與房屋價格的飆升相關：一般而言，非業主較傾向投票給反對派候選人。如果進一步細分，非業主的公屋住戶，和建制派聯繫相對緊密；非業主且無房可住的人口，則是反對派社工的重點目標。
在佔香港人口一半的非業主中，以青年人占多數，他們中間相當比例與家庭合住狹小空間或高價租住。這就不難理解從非法「佔中」到反修例風波中，為何青年參與比例會如此之高。
發展經濟、改善民生，是一般的正常邏輯。然而，在某些特定時期、特定地區，當民生上升為主要矛盾時，只有優先改善了民生，讓人力資源的創造性得以釋放，才有可能實現經濟的增長。同時，才能消解社會怨氣，營造一個好的社會氛圍。當前的香港正處於這一時期，必須痛下決心，在中短期內，優先解決好嚴重影響經濟發展和社會穩定的土地住房問題。
（一）改革目標：中短期解決基本住房，長期目標實現「居住自由」。
綜合前述分析，當前香港的土地房屋問題依緊迫性而言，表現在五個方面：一是在如此經濟發達城市，超過20萬人居住於劏房、棺材房或籠屋中；二是25萬宗合資格公屋申請，根據分類須輪候5-10年；三是房價高企，大批青年人置業無望，影響社會穩定；四是人均住房面積低；五是房屋自置率較低。
具體而言，上述第一問題涉及基本人權，必須由政府在短期內解決；第二、第三問題涉及社會穩定，可視為政府應在中短期內提供的公共產品；而第四、第五問題可交由市場解決，由政府政策適當調控。就可行性而言，解決這些問題可分三步達成。
第一步，確保全民居住安全健康。在未來一至兩年內，政府應通過提供周轉房屋、發放租房補助券等方式，確保全體低收入居民居住條件符合安全、健康標準。從可行性分析，這類人口數量有限，加之提供的住房標準尚低於現行公屋標準，對特區財政應不造成實質壓力。
第二步，實現全民「居者有其屋」。在未來10年內，通過收地等舉措提供大量土地，儘快按現行人均標準建設公屋，在優先解決低收入人口公屋的基礎上，最終達至凡年滿18歲（或21歲）的香港永久居民，只要提出申請，免入息或資產審查，無需排隊，即可獲分配公屋。惟一條件為此等申請人，不得在港有自置房屋或租賃房屋。即在港只有獲配公屋唯一住所。
從可行性分析，特區政府在2014年12月公布《長遠房屋策略》（《長策》），提出三大方向：（一）提供更多公屋，善用現有公屋資源；（二）提供更多資助出售單位，豐富其形式並促進現有單位的流轉；（三）透過持續土地供應及適當的需求管理措施以穩定樓市，並在私人住宅物業銷售和租務上促進良好做法。根據《長策》，政府每年更新長遠房屋需求的推算。根據2018年12月公布的《長策2018年周年進度報告》的最新推算，2019/20至2028/29年度的十年總房屋供應目標為45萬個單位，其中公營房屋供應目標為31.5萬個單位（較上年公布的目標增加了3.5萬個），其中包括22萬個「公屋/綠表置居計劃（「綠置居」）」單位，以及9.5萬個「其他資助出售單位」；私營房屋供應目標則為13.5萬個單位。
即使計算到未來十年人口增長，在強制要求公屋住戶所居公屋必須為唯一住所的前提下，香港的公屋缺口應不超過50萬個單位（容納150萬人口）。一個衍生問題，若采取無入息限制提供公屋，不排除有部分居民會出售自置物業轉而尋求分配公屋。考慮此種情況下社會房屋總量供給未受影響，同時因為公屋面積限制及置業、租住限制，隨著收入提升，居民總體上必然會尋求條件更為優越的自置或租住房屋，實不應對此目標下政府的財政負擔過於悲觀。
和主流意見包括政府最新政策有所不同的是，筆者認為在實現全民「居者有其屋」之前，應適當放緩公營房屋租置計劃。惟待全民安居之後，可適當加快此項計劃，在居民自我承擔的前提下適當提高人均居住面積。因為公營房屋不論以何種階梯及節奏流入市場，對於今後在市場中失敗的居民而言，政府依然需要無條件保證其基本住房。
第三步，在「居者有其屋」的基礎上，通過租置計劃，逐步提高平均居住面積，增加港人自置物業的比例。並進一步通過市場調節，完善豪宅－私樓－居屋－公屋的居住階梯體系，提升整體居住條件，實現大部分市民「居住自由」。
從可行性分析，這一階段主要由市場解決，政府根據人口總量和經濟水平適當做政策調控。具體到公營房屋的租置計劃，建議居民在一生之中，可享有最多一次機會（享有丁權者不再享有）。實際上，只要通過設置特別印花稅、累進差餉等綜合措施對居民購買兩個以上居所進行限制，加之有序推出私有住房，在政策及市場的綜合作用下，完全可以達至進入市場住房的優化配置。
香港雖然地域狹小，但與平均人口密度更高的新加坡、澳門相比，香港並不缺乏一般意義上的「土地」。在香港超過1,100平方公里的土地面積中，只有約24%是已開發土地，其中僅6.9%（即約76平方公里）是住宅用地。在如此稀少的住宅用地中，還有46%（約35平方公里）是低密度的新界丁屋，公營房屋所占土地僅16平方公里。這種類似「饑餓療法」的供應方式，實在不應被用於關係重大民生和社會穩定的房屋市場。
香港政府的土地供給長期不足。統計數據顯示，1985-2017財年，香港政府累計出讓土地779公頃，其中住宅用地556公頃；同期，香港人口增長198萬，人均增加土地供應僅2.81平米。按政府現時掌握的土地，假設所有覓得土地能如期推出作建屋之用，未來10年也只能興建約24.8萬個公營房屋單位，遠遠不能滿足實現全民「居者有其屋」（基本住房）的要求，更談不上提高人均居住面積。因此，必須采取更為積極進取的土地供應政策。
1、合理利用《收回土地條例》及不再續租權收回土地。
在2019年施政報告中，行政長官林鄭月娥在土地房屋方面提出幾項引人注目的政策，包括要運用《土地收回條例》和其他適用條例收回三類私人土地，100%用於公營房屋發展。在當前已開發的土地中，有一些長期被空置，包括閑置的農地以及棕地。上世紀六七十年代香港工業化之後，政府並沒有及時收回這些農地，它們部分被地產商收購，部分在鄉紳及村民手裡閑著，還有一些當廢棄工廠用。此類土地總量已經超過目前全港住宅用地。
香港的幾大地產商自1980年代開始以低價收購新界農地，但不少農地被收購後一直處於閑置或荒廢狀態（這些地產商現在手上的所謂「閑置」農地，並非「閑置」，而是他們的土地儲備）。根據美林的報告，截至2019年6月末，僅香港四大開發商恒基、新地、新世界和長實地產共計持有農地面積近千公頃。其中，恒基持有約426公頃，新地持有約288公頃，新世界持有約157公頃，長實持有約84公頃。
上月，民建聯建議政府引用《收回土地條例》，大量收地興建公營房屋，解決公共房屋供不應求的缺口。這的確是一條可行之道。根據資料，從1997年至今，政府曾為164個公共房屋、市鎮發展及市建局發展等項目，引用《收回土地條例》收回私人土地。9月26日，香港地政總署發布公告稱，政府將收回784幅私人土地（涉及的面積約68公頃）以及被9個墳墓所占用的土地（涉及的面積約752.8平方米）。
有人質疑特區政府引用《收回土地條例》的法律依據。事實上，基本法第7條明確寫道：「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配。」從土地所有權來看，香港實行「有年期限制的土地批租」制度（Leasehold System），所有的土地都是政府批租給承租人的，都有年期限制，換句話說，就是都有到期的一天。特別是現行法例沒有規定2047年後的地契自動續期，也就是說，特區政府有權續契，亦有權不續契。因此，如果特區政府宣布，所有批租農地到期全部不再續契，且不再為任何承租人更改農地地契作其他用途，那麼新界農地的「預期價值」將大大降低，退租補償也會逐年遞減，短期內會有大量農地的業主提早退租。事實上，政府根本無需坐等土地退租，當建議方案推出後，可立即引用《收回土地條例》進行收地。只有如此，政府才能完全拿回土地供應的主導權。
以上做法並不違背「有年期限制的土地批租」制度的本意，政府行使的權力，是普通法下賦予土地業主的權力，業主作為批租人，有「絕對決定權」跟承租人續或不續租相關土地。基本法第123條更明確規定：「香港特別行政區成立以後滿期而沒有續期權利的土地契約，由香港特別行政區自行制定法律和政策處理。」 新界農地本來的租期是99年，到1997年6月30日已經到期。自1997年7月1日起，農地業主完全無需補地價，土地自動續期50年，可謂已經得益不少。2047年後因為整體社會需要而不再續租，業主現有地契上的權益並沒有受到損害。粗略估計，新界農地全部退租或到期後，總面積應不少於8,000公頃。此方案如能實施，將徹底解決香港土地供應問題，操作理想的話，未來30年再也無需討論這一問題。
如前所述，目前香港已開發土地只佔所有土地面積的24%，住宅用地更是只佔6.9%，僅約76平方公里。
行政長官林鄭月娥在去年的施政報告中提出的「明日大嶼」計劃，若能順利實施，可提供面積高達1,700公頃的人工島做住宅用途，相當於全港現有的住宅佔地面積擴充了兩成多。
此外，通過舊區重建充分利用土地，也是一條可行的渠道。目前港島九龍多個舊區由於早年的規劃落後於社會發展，出現了種種環境問題。借舊區重建的契機，從宏觀規劃角度將土地重新布局，不但能夠更加充分合理地利用土地，而且能夠設置一些新設施，使城市規劃與時俱進。
由於工業項目的轉移，目前香港有大量工業大廈，可批准其適當轉為住宅或商業用地。另有一些關於發展岩洞等建議，也可以研究。
香港郊野公園及特別地區佔地總面積高達443平方公里，為擴大土地，有研究建議政府全面審視所有郊野公園及特別地區的生態價值、服務、用途等，適當修改郊野用地覆蓋範圍，以開發住宅；還有建議取消新界丁屋權力等。對此類建議筆者不敢苟同。
收回農地，主要可行性在於只要政府不續租、不批准改用途，農地最終將毫無價值，主動權在政府；填海，主要可行性在於海洋上沒有設置特定權力；舊區改造，原有權力人將隨之獲益。而郊野公園及特別地區用地，涉及法律修訂，新界丁屋更涉及原居民傳統權力。從政治可行性考慮，土地開發應不影響現有利益格局。
考慮到目前香港充足的財政儲備，加之善用土地本身的價值及房屋市場，目前香港應該已經具備根本解決土地房屋問題的資金條件。
1、以財政資金興建公屋。如前所述，綜合考慮人口規模及住房總量，未來十年建造50萬套、能容納150萬人的公屋，將足以從根本上解決香港全民的基本住房。按現行的人均124平方呎公屋居住面積標準，及2018/19年度公屋每平方呎建築樓面面積興建成本1,549港元計算（據此前張炳良給立法會議員的書面回覆），不計土地成本，共需2,800億港元。加之考慮配套工程費用、物價上漲等因素，對於財政儲備超過1萬億的特區政府來說，這筆現金並非難事。更何況，此筆費用將在未來十年內分攤解決。
進一步討論，基本法第107條規定：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡。」「力求收支平衡」有兩層含義：第一，政府財政儲備盈餘過多不一定是好事，無論對於一個社會或一個企業，只要仍處於上升期，仍然在不斷地發展中，就應將各類資源（包括資金）投入發展；第二，「力求」不是「必須」，必要時，應當允許特區政府有適當的負債和赤字，只要是為了解決重要民生問題、為了整體社會的未來發展，負債和赤字不一定是壞事。實施香港住房制度的結構性改革，中短期內從根本上解決香港土地房屋問題，是確保香港繁榮穩定的戰略性舉措，在資金保障方面，不應局限於常規的財政預算思維，必須有與之相適應的戰略措施。考慮十年之後，住房問題將回復常態，中短期內有效利用財政盈餘將不構成重大財政風險。
2、土地供給資金。由於實行高地價政策，興建私人屋宇的土地收入可計入財政盈餘。而填海工程雖然投入巨大，但據測算，最終均可通過出售土地收回全部投資，政府還可按比例獲得大量公用房屋及設施用地，此類工程，均可通過特定基金投入而不需要增加財政負擔。對政府而言，唯一需要投入的，就是收回農地興建公屋所需費用。據地政總署最新公布，由今年10月1日起，農地賠償基礎價格為每平方呎1,158元，若位處政府規劃的新發展區，賠償價也只約每平方呎1,389.5元。這一費用完全在財政可承受的範圍之內。
3、市場資金。通過土地按比例出售興建私人樓宇，解決全民基本住房後「提高自置率」等，政府可從市場獲得一定資金。
4、住房調節資金。要實現「居者有其屋」，必須配套以嚴密的措施，以防公屋資源被濫用。比如此前政府提出的徵收「空置稅」；再如通過累進差餉調節居住面積，若家庭人均面積低於平均值，可免收差餉，反之，若家庭人均居住面積過大或有超過一套住房，則對超出平均值部分徵收累進差餉；對於私人別墅等地積比小的建築物，額外徵收特殊土地稅；等等。通過這些配套的調節措施，可於一定程度上避免因住房而導致過大的貧富差距，同時籌措一定的調節資金。進一步討論，當實現了「居者有其屋」，市場上的私樓需求減少，不排除部分小面積私樓價格下跌。為應對這個問題，建議政府在樓價下降至某個限定水平時，利用調節資金從市場收回部分私人樓宇用作公屋分配。
即使在最自由的市場經濟體系中，「市場決定房價」也只是表象，其背後的根本原因在於一國/地區的土地房屋政策，有甚麼樣的政策和制度，就會有甚麼樣的房地產市場運行結果。
而與此同時，特定的土地房屋政策，又是涉及多方利益博弈的高難度政治活動。一個公認的現實是，高樓價已將香港社會撕裂成地產商、有房者與無房者三大對立面。沒「上車」的想「上車」，已「上車」的立刻變成高樓價的擁護者，地產商更是希望以土地房屋壟斷獲取超額利潤。各種不同利益的複雜糾葛，讓特區政府左右為難、動輒得咎。無論是回歸之初董建華推出的「八萬五」建屋計劃，還是其後梁振英積極推動的新界東北發展計劃、林鄭月娥提出的「明日大嶼」，這些明明都是旨在為市民提供更多可負擔住房的惠民政策，卻遭到各種質疑和批評，以至於往往最後成為鏡花水月。上述三位行政長官的房屋政策在推行過程中，無不遇到來自大地產商階層的重重阻力。香港的大地產商們擁有令人難以置信的話語權。他們一方面借助體制內參政優勢，對政府房屋政策施加影響，以圖延續房地產壟斷地位。同時還或明或暗地資助大量的體制外保育、環保團體，為政府提高住房供給製造障礙。同時，目前香港的住房自有率為49.5%，這些已經「上車」的人口，特別是其中人均住房面積較大的家庭，也往往是政府擴大住房供給的反對者。
但無論如何，凡是對社會負責任的政府，都會把提供可負擔房屋作為首要任務。董建華在上任特區政府首任行政長官前，曾與新加坡總理李光耀會面，李光耀提到「穩定社會」的重要性，董建華詢問穩定社會的方法，李光耀的回答是「全民業主」。被視為亞洲房屋制度典範的新加坡，其政府的確對於土地和房屋政策非常重視，甚至可以說，將其視為生存之本。新加坡的組屋政策令9成新加坡人能夠擁有屬於自己的房屋，落地生根的同時，自然增加了對國家的認同感和歸屬感。從當前香港實際出發，儘快解決住房安全健康，進而在中短期內保證全民基本住房，在此基礎上逐步提高市民購入並擁有自己物業的比例，屬於比較積極穩妥的作法。其根本著眼點在於，在解決全民基本住房時，保持一個與私人住宅的人均面積差，既解決低收入階層與青年一代的居住問題，也不對私人住宅市場造成大的衝擊。
可以預期，特區政府著手從根本上解決土地房屋問題，會在政策、法律、社會各個方面受到挑戰。雖然在「一國兩制」框架下，這是特區政府自治範圍內的問題，但作為土地的最終所有者，中央必要時也應對特區政府給予大力支持。特別是在法律上有需要時，可以考慮對基本法中關於土地政策、財政政策的有關條款作出解釋，這也是為人民謀幸福的初心使命所在。
住房屬於基本的重大民生問題，一向與政治和社會穩定息息相關；而建造房屋最重要的資源——土地，又為國家所有、政府管理。解決土地房屋問題，不能簡單地依靠市場，必須由政府承擔起責任。特別是土地資源有限、稀缺的香港，當前土地房屋問題已成為嚴重影響繁榮穩定的深層次矛盾，政府更應承擔起解決居民基本住房的責任，同時對私人住房進行調節。香港有高度發達的經濟、充足的財政儲備、土地國有的基本政策，政府必須抓住機遇，勇於作為，以高瞻遠矚、鍥而不舍的精神，在中短期內從根本上解決土地房屋問題。
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