土地房屋問題是香港社會目前面對的最嚴峻的民生問題，也是部份民怨的根源。在香港特區行政長官林鄭月娥發表的最新一份施政報告中，土地房屋政策成為重頭戲，佔接近一半的篇幅，其中至少有五個亮點，對香港未來發展將產生較大影響，值得我們留意。
文｜ 香港 王春新
亮點之一是訂立更清晰目標。今次施政報告首先指出，房屋是香港社會目前面對的最嚴峻的民生問題，也是部份民怨的根源，從不敢掉以輕心。林鄭月娥上任後馬上為房屋政策定位，表明房屋並不是簡單的商品，適切的居所是市民對政府應有的期望，是社會和諧穩定的基礎，政府有其不可或缺的角色。據於這一認識，過去兩年政府出台不少房屋新政策，包括把“綠置居”和“白居二”恒常化、推出“港人首置上車盤”、向空置一手私人住宅徵收額外差餉、讓居屋售價與私人住宅市場脫鈎以及將公私營房屋新供應比例調高到70：30等，雖然上述政策力度不小，但市民未必都能感到安心。鑑於此，今次施政報告進一步訂立一個清晰目標，即要讓每個香港人和他的家人，不再需要為住屋問題費煞思量，都將可以在香港這個我們共同擁有的城市裡面，建立一個屬於自已的家。
亮點之二是房策進一步向公營房屋傾斜。今次施政報告推出一系列短中期支援措施，以增加公營房屋供應，包括大幅增加過渡性房屋，建於短期空置的政府土地和公共設施、以及發展商借出的土地上。未來三年共提供10,000個單位，政府預留50億元（港幣，下同）建設費用；研究重建房委會旗下的工廠大廈為公營房屋，特別是增加公屋供應；加快出售“租者置其屋計劃”的單位，分布在39個屋邨，約有4.2萬個未出售單位；預售更多正在興建的居屋和“綠置居”單位，2020年可達1.2萬個，高於2019年的8,600個；重建位於九龍城的30多幢公務員建屋合作社樓宇，重建後公私營單位將增加約四倍；等等。預計2019/20-2028/29年度公營房屋年均建屋量為24,800個單位，相較於2014/15-2018/19年度平均的20,200個單位，大幅增加22.8%，但仍達不到每年31,500個單位的供應目標。
亮點之三是放寬按揭保險的樓價上限，協助首次置業人士。今次施政報告大幅放寬由香港按揭證券保險提供的按揭保險計劃的樓價上限，申請時並未持有任何香港住宅物業的首次置業人士，可申請最高九成按揭貸款的樓價上限，將由現時400萬元提升至800萬元；可申請最高八成按揭貸款的樓價上限由600萬元提升至1,000萬元，包括自用樓換樓按揭；1,000萬元以上維持50%按揭比例不變。這一措施對本港市民、尤其是年輕人首次置業將提供較大的幫助。
亮點之四是運用《收回土地條例》加快土地供應。特首提出土地供應施政方針是由政府主導用地和基建的規劃，運用《收回土地條例》和其他適用條例，收回以下三類私人土地作100%公營房屋和相關設施發展：一是具發展潛力、接近現有新市鎮及面積較大、但未納入新發展區或其他發展項目，大部份為私人擁有的新界棕地，估計約450公頃；二是收回位於各區法定分區計劃大綱圖上已規劃成高密度房屋發展、但因各種原因仍未有發展計劃、評估後認為適合作公營房屋發展的私人土地；三是收回位於市區並適合作高密度房屋發展的茶果岭村、牛池頭村和竹园寮屋區合共7公頃私人用地，重建為以公營房屋為主的新社區。
除了上述三類新增收地項目外，政府引用《收回土地條例》的收地工作將陸續展開，預計收回私人土地共約700公頃。其中400多公頃土地預期會在未來五年收回，遠多於過去五年收回的20公頃。
土地供應專責小組初步估算，新界約有1,300公頃棕地。政府正規劃及推展的中長期大型發展項目，包括古洞北／粉嶺北新發展區、洪水橋新發展區、元朗南及新界北，已涵蓋約540公頃的棕地，其餘約760公頃棕地散布於新界鄉郊各處，如屏山、橫洲、錦田、八鄉、石崗、牛潭尾、新田、龍鼓灘等，政府引用《收回土地條例》收回的土地集中在這些地區。
香港市民在屋邨公園鳳凰木下小憩（圖：香港特區政府新聞處）
亮點之五是正式啟動“土地共享先導計劃”。政府將公布上一份施政報告提出的“土地共享先導計劃”的細節，徵求持份者意見，希望明年初正式接受申請。本計劃當中最少七成新增樓面面積須撥作公營房屋用途，由土地擁有人交出部份土地給政府發展公營房屋，餘下土地保留作發展私營房屋之用。先導計劃為期三年，批核私人土地以150公頃為限。與前面由政府主導規劃及主動收地的發展模式不同，先導計劃旨在善用市場力量，儘早釋放部份政府尚未規劃和研究、但已整合業權的私人土地，加快短中期房屋供應。
總體來看，今年施政報告在土地房屋政策上，直面老大難問題，努力迎難而上，目標更加明确，態度更加積極，措施更加有力，尤其是針對以往議而不決的事項，果斷拍板決心落實，相信將會帶來一些正面效應。然而，由於制約房屋問題的因素甚多，加上政府缺少轉變香港房屋發展模式的改革思維、大刀闊斧的實施方案和确實可行的政策措施，能否達到施政報告提出的目標，仍有待觀察。
多渠道開闢土地加之房策向公營房屋傾斜，确實有利於增加房屋供應。首先，今年土地房屋政策增加了開闢土地的新渠道，特別是把收回土地條例作為主打，可令土地價值得以更好發揮。比如有些私人土地零散分布，業主也較分散，業主缺乏獨自發展的能力或意願，政府收回土地可達成合作發展的機會。又如新界原居民有不少祖堂地（即太公地），屬村民集體所有，但村民往往難以達成發展共識。若由政府收回建屋，對多數村民有利。與此同時，政府不放棄去年提出的“明日大嶼”填海計劃，确保“明日大嶼”願景與市民的住房訴求聯繫起來。政府多管齊下增加土地供應，且可策略性地交叉運用，應有助於緩解土地供應不足問題。
其次，施政報告提出由政府主導用地和基建規劃，房屋供應以公營房屋為主，實際上是奪回房屋政策的主導權，可在一定程度上避免市場波動對房屋供應的影響，确保房屋供應的相對穩定。
此外，無論是收回私人土地，還是推行“土地共享先導計劃”，都開創了公私合作的新模式，增加了共享發展利益的誘因，又不會影響私人住宅市場，只要利益分配得宜，有機會受到歡迎及得到配合。
有助年輕專業人士和中產一族“上車”（即首次置業——編者註），但也加重了其供樓負擔。提高按揭比例有助“上車”，因為不少人已有能力供樓，但苦於首期不足，被迫去租貴樓。現在放寬首置按揭比例，大大減輕了購房的難度。現時規定400萬元以內的房屋才能按足九成，但市場上這類房屋非常罕見，修改規定也在情理之中。還可改變購買力被迫向一手樓的不平衡情況，可謂一舉多得。
然而，這項措施是一把雙刃劍。在供應量沒增加情況下，將帶動樓價上升。近日有關措施甫公布，有業主即封盤及提價，香港多家地產代理成交量創四年新高，成交價也隨之反彈，並已反映到11月中的中原城市指數的上升中，從而增加買樓負擔。
與此同時，供樓負擔也會更沉重。據計算，若買市值800萬元房屋按足九成，月入5萬元的家庭才能通過壓力測試，且要供足30年。未通過壓力測試者，雖也可申請8-9成按揭，但因保費大量增加，加重供樓負擔。以購買市值800萬元房屋為例，按舊制六成按揭上限，以利息2.625%承造30年按揭計，每月供款為19,279元，但按新制九成按揭計（包括按揭保險費用），每月供款為30,177元，比六成按揭多出56.5%，不但負擔加重，而且家庭收入不足者仍無法上樓。
收回私人土地難度不小。首先，收地涉及賠償問題，阻力不可小視。新界就有鄉紳批評政府盲目搶地，表示不會逆來順受，如何在滿足土地擁有者的利益訴求與公眾共識之間取得平衡，並非易事。
其次，要充分發揮棕地的發展潛力，必須經過綜合規劃、法定環境影響評估、社區參與及諮詢、照顧現有營運者生計、申請立法會撥款等程序，都需要按相關程序處理，需時超過10年。
此外，棕地並非閒置用地，用途包括物流運作、停車場、車輛維修、回收場、鄉郊工場等，為當地提供就業機會。政府收回棕地時需另覓土地供這些行業運作，土地淨增長將減少。如洪水橋新發展區收回190公頃棕地，但要在新發展區預留61公頃作港口後勤、工場及現代物流等用途。
第一，香港房屋供應與需求極端不對稱，如何有效化解？香港房屋供應受到重重限制，房屋需求又是無限大，包括如下三種：本地居民的居住需求；本地居民的投資需求；外地投資者的投資需求。由於這一供需不對稱，使樓價不可能回落到一般港人可承受的水平。這就需要有一個專為本地市民居住需要而設的、不受投資/投機因素影響的住宅市場，並優先劃撥土地去建設。而且這類房屋要以輪候方式、而不是抽籤出售。也就是說要實行“雙軌制”，嚴格劃分“兩個市場”，以公營房屋去滿足本地居住需要，以私人住宅去滿足港內外的投資需求。當前房策已朝着這一方向演變，但因認識不到位，房策仍有待完善。
第二，香港公營房屋如何定價？目前公營房屋定價雖與私人市場脫鈎，改以申請人的負擔能力定價，2018年和2019年出售的居屋售價分別為市值的52%和59%，但筆者認為這一定價實際上仍不合理，也不徹底。最合理的做法，是把居屋和首置單位的售價與家庭收入挂鈎，且未來售價升幅不能超過家庭收入升幅。
第三，住房供應不足與規劃問題有關，如何解決？當前香港用作住屋的土地，只佔全港面積的7%，相比其他國際城市要少很多（如新加坡佔14%，紐約更佔到34%）。但香港現時被列作農地的土地，却佔全港土地7.5%，比住屋用地還要多，這顯然不合理。更重要的是，目前發展商手上的農地，若要作建屋用途，先要申請改規劃，獲審批後還要補地價，過程十分複雜，費時甚多，這與土地規劃有很大關係。如何解決土地規劃中存在的問題，值得認真探討。
（作者係中銀香港高級經濟研究員）
本文發表於《紫荊》雜誌2019年12月號
責編：莫潔瑩、趙珊
編輯：余婧、陶琳、李博揚、邸倩
